Índice

0. Objetivos y metodología

1. Primera aproximación

2. Las causas. Introducción histórica
2.1. ¿Apátridas?
2.2. La presión del modelo neoliberal

3. Intereses en juego
3.1. La cuestión agraria
3.2. Cambios en el modelo de propiedad

4. Economía política de la guerra, pobreza y exclusión: algunos datos

5. El itinerario

6. El problema de las cifras
6.1. Los desacuerdos

7. La respuesta estatal
7.1. Los principios
7.2. El registro
7.3. Las filtraciones
7.4. El sistema y sus limitaciones
7.4.1. Prevención
7.4.2. Protección durante el desplazamiento y en el lugar de llegada
7.4.3. Retorno o reasentamiento y recuperación
7.4.4. Presupuesto
7.4.5. Resumen de problemas

9. La impunidad frente a las violaciones del DIH y los derechos humanos

10. La situación humanitaria
10.1. La alimentación: encuesta nutricional en Soacha
10.2. Salud
10.3. Aspectos psicosociales
10.4. Educación

11. Otras respuestas
11.1. Organizaciones colombianas
11.2. Organizaciones de desplazados
11.3. El sistema de NN UU y organismos internacionales
11.4. Otros

12. Resumen y conclusiones

13. Relación de fuentes utilizadas
13.1. Fuentes primarias: entrevistas
13.2. Fuentes secundarias
13.2.1. Bibliografía
13.2.2. Seguimiento de medios de comunicación
13.2.3. Páginas web con actualizaciones periódicas
13.2.4. Organismos oficiales y actores armados

Glosario y siglas
14.1. Glosario
14.2. Siglas utilizadas

AGRADECIMIENTOS

El término "desterrados", que titula este informe, ha sido aplicado en ocasiones por Alfredo Molano a los desplazados de Colombia. Con su permiso se utiliza aquí y con mi agradecimiento a su generosidad. Dos de las acepciones que esta palabra tiene en el diccionario, "echar a alguien de un territorio o país", y "quitar la tierra", reflejan las verdaderas implicaciones del desplazamiento forzado. Ninguna otra palabra define de manera más exacta la dimensión de despojo y múltiples pérdidas que implica esta expulsión.

Quiero agradecer su paciencia y colaboración a todos los miembros de los equipos de MSF-E en Colombia, en especial al coordinador Armando Jaular. Sin las valiosas aportaciones y sugerencias de todos ellos, y sin el apoyo y tiempo que me prestaron, la realización de este trabajo no hubiera sido posible. Mi agradecimiento también a Orlando Vaca por sus lúcidos comentarios y a Posky por recordarme algunas realidades de este país.

Mabel González Bustelo
Asistente de Testimonio Operacional para Colombia
Santafé de Bogotá, septiembre de 2001

SUMARIO

En los últimos quince anos, mas de 2 millones de personas han sido expulsadas de sus hogares y tierras en Colombia. Pero caracterizar este desplazamiento forzado como un efecto del conflicto armado o de "la violencia" es desconocer los intereses económicos y políticos que están detraes y que lo convierten en una estrategia económica, de homogeneización social y de ampliación de la gran propiedad. La violencia es solo el instrumento de la expulsión, las verdaderas razones son mas profundas.

El desplazamiento suele estar asociado a masacres, amenazas y otras practicas violentas dirigidas a la población civil y en él participan todos los actores armados, incluido el Estado. La motivación de los responsables vana dependiendo de las regiones y de sus alianzas e intereses en cada una de ellas. Se generan desplazamientos para controlar áreas estratégicas desde un punto de vista militar o político (en regiones con fuerte implantación de movimientos sociales o donde se pretende desarticular la base social del adversario), pero también por el control de la tierra y los recursos, y esto esta produciendo una violenta recomposición de las estructuras de tenencia de la tierra. Hay desplazamientos ligados a la expansión de explotaciones de ganadera extensiva o de monocultivos agrícolas para la exportación (palma africana, banano); allí donde hay una perspectiva de megaproyectos (canal interoceánico Atrato-Truando) o de inversiones extranjeras que provocaran una valorización de las tierras; en zonas de extracción de recursos naturales (oro en la Serranía de San Lucas) y energéticos (petróleo en los territorios U'wa, presas hidroeléctricas en el Choco) y por el control de cultivos ilícitos.

Los campesinos son expulsados de sus tierras u obligados a venderlas a precios muy bajos. Solo en la ultima década se abandonaron 1,7 millones de hectáreas de tierras agrícolas. Esta "contrarreforma agraria" esta ligada al modelo económico neoliberal que impone monocultivos agrícolas para exportación y apertura de fronteras a los productos y la inversión extranjera. En este marco se ligan la crisis socioeconómica del campo y el desplazamiento forzado.

La mayoría de los desplazados son campesinos pobres, minorías étnicas, mujeres y niños, y proceden de las zonas de Colombia más ricas en recursos pero donde hay mayores niveles de pobreza. Las cifras nunca son exactas por las características de este desplazamiento: es un fenómeno silencioso, diario, cotidiano, que se produce de familia en familia y en sucesivos avances, retornos o estabilizaciones que pueden durar anos. Además los desplazados tratan de no declararse como tales, debido a la estigmatizaron que sufren y a que las amenazas a su seguridad pueden continuar en el lugar de llegada. A su llegada a los barrios periurbanos de las grandes ciudades, estas personas pasan a engrosar el contingente de los pobres y excluidos. Los servicios públicos, débiles o inexistentes en estas zonas, se colapsan, los niveles de desnutrición son alarmantes y el acceso al sistema de salud muy difícil o imposible.

El Estado colombiano no aborda el desplazamiento como una cuestión de derechos humanos sino que ofrece una respuesta restrictiva y asistencialista. El registro oficial da cuenta de una mínima parte de los desplazados por la violencia, los únicos que acceden a la atención de emergencia que por 3 meses establece la ley (la "certificación" es requisito previo para acceder a la condición de desplazado).Tampoco se plantea la reparación de los derechos vulnerados ni la prevención o protección. Aunque hay abundancia de leyes y normas, la política presenta una importante descoordinación institucional, retrasos burocráticos, falta de recursos y ausencia de formación y sensibilización de muchos funcionarios, que mantienen una percepción negativa sobre los desplazados. Muchos no se acercan a las instituciones por temor a filtraciones y porque ven al Estado como una parte mas del conflicto, lo que explica en parte el gran subregistro existente. Aun cuando se acerquen, el proceso puede tardar de uno o dos meses a anos.

Las leyes no se cumplen porque los recursos dependen en su inmensa mayoría de la financiación internacional pero también porque no hay voluntad política para ponerlas en practica. El desplazamiento forzado, un crimen contra la humanidad según las leyes internacionales y un fenómeno continuado en la historia de Colombia, no fue delito en aquel país hasta el ano 2000. No hay nadie condenado por esta causa.

0. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA

El objetivo de este informe y de la investigación previa que dio lugar al mismo era realizar una aproximación a la cuestión del desplazamiento forzado en Colombia, tanto en sus causas y motivos como en su evolución histórica, características, la situación que afronta la población desplazada y las respuestas que desde distintos frentes (Estado colombiano, ONG colombianas y organizaciones de desplazados, organismos internacionales y ONG de distintos países) se ofrecen al mismo.

La investigación combinó la consulta de fuentes secundarias (bibliografía, documentos inéditos y seguimiento de medios de comunicación) con el trabajo de campo en las zonas del país donde MSF-E tiene proyectos en este momento. Éste incluyó conversaciones con desplazados y sus organizaciones, visitas a ONG de distinto ámbito y origen y a organismos internacionales, oficinas de la Red de Solidaridad Social en los niveles local y departamental, personeros, oficinas locales de la Defensoría del Pueblo, hospitales y clínicas privados y públicos y organismos de carácter nacional como la propia Red de Solidaridad Social y el Ministerio del Interior.

El resultado quiere ser una aproximación al desplazamiento forzado que lo liga con procesos históricos aún en marcha en Colombia, agudizados en las circunstancias actuales por el modelo neoliberal y la política económica que éste induce. En este marco, y como primera precisión, hay que aclarar que no se trata de desplazamiento "por la violencia" ni tampoco se debe al conflicto armado, o al menos no principalmente. La violencia es sólo el instrumento utilizado para inducirlo. El desplazamiento es utilizado como arma de guerra pero sobre todo es --y lo ha sido siempre en Colombia-- una herramienta de acumulación económica y de expansión de la gran propiedad. Sus razones entroncan con un modelo de profunda exclusión en la propiedad de la tierra, con la ausencia institucional en grandes zonas del territorio, con la explotación de los recursos naturales orientada a los mercados externos y con el uso de la violencia como herramienta para lograr recomposiciones sociodemográficas y económicas acordes con los requerimientos de las elites del país y el mercado mundial. La única diferencia entre el momento actual y el proceso histórico es la ampliación de los circuitos de acumulación de capital y la extensión de la geografía del conflicto, que "cierran" las salidas y dejan sin alternativas a los campesinos expulsados de sus tierras.

1. PRIMERA APROXIMACIÓN

Para el análisis del desplazamiento forzado en Colombia no son válidos los modelos ni las categorías aplicables a otras experiencias contemporáneas como los Balcanes, Timor Oriental, África Central o Chechenia, ya que tiene características muy específicas y particulares como la continuidad histórica del proceso, el carácter multipolar del conflicto y las dinámicas bélicas, la heterogeneidad de los desplazados y la ausencia de identidades preexistentes entre ellos.

Los desplazados de Colombia no pertenecen a una etnia, nacionalidad, partido político, religión o colectividad ideológica específica. Es decir, no tienen ningún tipo de identidad preexistente. ⁽¹⁾ El colectivo está compuesto por personas de todas las etnias, religiones, adscripciones políticas y clases sociales (aun cuando afecta mayoritariamente a los campesinos). Pero la razón del desplazamiento no es su pertenencia a un grupo sino que responde a motivaciones diferentes.

Las particularidades que presenta este desplazamiento masivo son, entre otras:

Es un proceso extensivo y continuo a lo largo del tiempo, donde se combinan desplazamientos individuales y familiares (la mayoría hasta ahora) con algunos éxodos masivos, y con procesos sucesivos de huida y retorno que suelen culminar con el abandono definitivo del lugar de origen.

Debido a la multiplicidad de los escenarios bélicos, actores involucrados, intereses y alianzas de los mismos, no es un fenómeno simultáneo en las regiones sino que presenta destiempos muy acusados.

Precisamente por el factor anterior, el desplazamiento es mayoritariamente interno y apenas ha rebasado las fronteras: normalmente, basta con salir de la región para salvar la vida sin tener que huir del país. Aunque el refugio en países limítrofes se ha incrementado en los últimos años, sigue siendo marginal en relación con el proceso que ocurre dentro de las fronteras.

Una característica del conflicto interno en Colombia es la multiplicidad de actores involucrados y la dispersión de la violencia. Es una guerra irregular de larga duración, multipolar y muy diferenciada regionalmente. Por parte estatal se trata de una guerra contrainsurgente de baja intensidad (recurso al uso limitado de la fuerza o amenaza de uso, para conseguir objetivos políticos pero sin la inclusión plena de recursos y voluntad que caracteriza a otras guerras, como las de supervivencia o conquista de territorios). En estas guerras, características ya en Centroamérica en los años ochenta o en Chiapas, la intensidad puede ser baja pero la duración puede ser muy larga y se combinan herramientas militares con otras de carácter económico, de información y propaganda, etc.

En Colombia existen, por otra parte, varios grupos guerrilleros que en ocasiones luchan entre sí, multiplicidad de grupos paramilitares (no sólo las AUC sino grupos regionales de distinto tipo, pequeños ejércitos privados, etc.), y organismos estatales de seguridad que no sólo son Ejército y Policía sino cuerpos especializados diversos, con una diferenciada presencia regional y que a veces "compiten" entre ellos y manifiestan rivalidades. A esto hay que unir milicias y bandas urbanas, organizaciones de los cárteles de la droga, etc. Por ello la dinámica del conflicto armado es muy específica según las regiones y los tiempos, y aquellos que son aliados en un lugar o tiempo determinado pueden ser enemigos en otro, dependiendo de factores coyunturales.

Los distintos grupos paramilitares que han actuado en Colombia han justificado su existencia por la de las guerrillas, como forma de contenerlas o eliminarlas ante la incapacidad del Estado, y para ello han sido muchas veces financiados por terratenientes y sectores sociales poderosos, que veían en los grupos insurgentes una amenaza a su posición. Por su parte, éstos se justifican a sí mismos por la existencia de grandes masas de población excluidas y por la ausencia de justicia social. Cabría decir, por tanto, que la desigualdad en la distribución de los ingresos y la existencia de una oligarquía que controla todos los resortes del poder político y económico, y que ha recurrido históricamente a la violencia para mantenerlos, están en el origen de la violencia en este país.

Con respecto a las percepciones acerca del desplazamiento, durante muchos años (y aún hoy en gran medida) se ha venido percibiendo de dos formas: en primer lugar como una catástrofe natural, impredecible e imposible de prevenir. De esta concepción, del "desplazado-víctima", se derivan respuestas estatales asistencialistas que, al no poder --o querer-- abordar las causas, vienen a introducir un elemento de "legalización" o legitimación del desplazamiento. Al abordar los éxodos forzados como un fenómeno casi natural, se invisibilizan sus dimensiones políticas. Entrelazada con la anterior existe, y está muy extendida, la otra cara de la moneda: la figura del "desplazado-bandido". El desplazado habría llegado a esta situación como consecuencia de sus propias acciones, de su vinculación a actores armados u opciones políticas determinadas, y viene a ser en sí mismo una fuente potencial de conflictos y violencia y un factor de deterioro de las condiciones de vida en las zonas receptoras (ya que ejerce demandas imposibles de asumir). Desde esta perspectiva, de "algo habrá hecho", nadie se siente aludido por su suerte ni asume la responsabilidad sobre lo que sucede. ⁽²⁾

Estas dos concepciones estereotipadas, muy extendidas en la opinión pública colombiana, están presentes también en la respuesta institucional. Antes de la Ley 387/1997 sobre desplazamiento forzado, que marca un punto de inflexión, el desplazamiento fue asimilado a los "desastres y calamidades" y puesto bajo la protección del Fondo Nacional de Calamidades. Aun cuando la ley cambió esa concepción, sigue teniendo un enfoque coyuntural y asistencialista y no prevé protección ni reparaciones para los afectados. Lo mismo puede decirse acerca de su inclusión en las áreas de actuación de la Red de Solidaridad Social, que se ocupa de los colectivos vulnerables y pobres en general: supone una invisibilización de las variables características que tiene este proceso.

El desplazamiento forzado no obedece únicamente a las acciones de actores armados al margen de la ley, sino que está ligado a los procesos de construcción nacional y es la base de la actual configuración sociodemográfica y económica de la sociedad colombiana. Se relaciona con la aplicación de un modelo económico que privilegia la industria, el comercio y la acumulación de capital en detrimento de la economía campesina, y que para su desarrollo requiere obras de infraestructura como vías, transportes y energía. Estas obras demandan mano de obra barata y dominio territorial, y producen una valorización diferente de los territorios y los recursos naturales: tierras que durante años habían sido utilizadas por el pequeño campesino, en zonas de colonización, ahora tienen otro valor derivado de proyectos de distinto tipo y el campesino debe abandonarlas o venderlas a precios muy bajos, presionado por la violencia. A su vez, se relaciona con un sistema político estructurado históricamente sobre la exclusión de las mayorías pobres de los ámbitos de decisión económica y política y de sus beneficios (aunque formalmente se trate de la democracia más antigua de América Latina), y se sustenta en una visión excluyente del "otro", típica en la historia de Colombia. ⁽³⁾

"La mera voz 'desplazados' denuncia la tentativa de ocultar una de las historias más dramáticas y sangrientas de nuestro tiempo. La verdad es que la gente no se desplaza: la destierran, la expulsan, la obligan a huir y a esconderse. Otro manido recurso para escamotear el hecho es verlo como si se tratara del resultado de los enfrentamientos entre dos actores recientes de la violencia: guerrilla y paramilitares. Se olvida que la expulsión de pueblos y de ciudadanos es un antiguo recurso del sistema y que, al situar el origen del problema en los grupos armados ilegales, se exculpa al régimen y, en particular, a las Fuerzas Armadas, de toda responsabilidad". ⁽⁴⁾

Este texto de Alfredo Molano revela las trampas del lenguaje y el discurso que se utiliza al abordar la cuestión del desplazamiento forzado de población en Colombia. No se puede analizar como una consecuencia o efecto colateral de las acciones de los actores armados; no es un "efecto" del conflicto sino un arma de guerra y una estrategia de acumulación económica. El desplazamiento es mayor en zonas ricas en recursos donde confluyen la violencia por la tierra y la violencia política, pero no lo causa la violencia: la violencia es el instrumento que se utiliza para lograrlo; las verdaderas causas son más profundas y están muchas veces ocultas. Por eso, para comprender sus implicaciones, es necesario analizar las racionalidades de poder que están detrás y los conflictos por el control de territorios y recursos. ⁽⁵⁾

Normalmente se produce en varios contextos que pueden coexistir al mismo tiempo: violaciones de derechos humanos, dinámica del conflicto armado, conflictos sociales (como demandas o reivindicaciones de los trabajadores), recomposición de la propiedad, implementación de megaproyectos, lucha por (o contra) los cultivos ilícitos. Las causas no son sólo actores sino factores (sociales, económicos, políticos...) que están en la base de conflictos no resueltos históricamente. En este sentido el desplazamiento se liga con tensiones y contradicciones aún pendientes, por ejemplo:

Una gran migración urbana que no iba acompañada de un proceso de industrialización o desarrollo económico que pudiera absorber en el sector formal esa mano de obra.

La colonización campesina permanente, que no contó ni cuenta con regulación ni acompañamiento del Estado, de forma que la organización de la convivencia la determinan las personas y los grupos y no la presencia estatal (Colombia no tiene todavía una Ley de Ordenamiento Territorial pero, aun cuando existiera la ley, no tiene una cultura de ordenamiento territorial).

La ausencia institucional en amplias regiones del país y las estructuras semifeudales, en el orden regional y local, a través de las cuales se ejerce el poder real.

La proliferación y yuxtaposiciones entre actores armados, que han hecho de la violencia un factor funcional a sus intereses en la medida en que garantiza su supervivencia.

Este país ha tenido un proceso de construcción nacional ligado al desplazamiento, que ha determinado sus características sociodemográficas actuales. La ocupación del territorio se ha basado históricamente en la apropiación privada y la orientación a los mercados externos (se puede observar en los ciclos de las quinas, el añil, el tabaco, la ganadería, café, caucho, tagua, petróleo y finalmente cultivos ilícitos), que han actuado como impulsores de la ampliación de la frontera agrícola. El patrón histórico de tenencia de la tierra ha sido la gran propiedad personal o unifamiliar sustentada en la violencia y asentada en las tierras de mejor calidad. Al margen quedaban otros territorios que no ofrecían condiciones adecuadas para los patrones de producción dominantes, y se convertían en zonas de asentamiento de las poblaciones desplazadas desde el interior de las fronteras agrícolas.

Las guerras civiles del siglo XIX tenían un fuerte componente de expropiación del contrario y apropiación de mano de obra, mediante el reclutamiento forzado de los peones y aparceros de las haciendas y la apropiación de todos los bienes del adversario (peones y tierras) por el ganador.

Ya en los años cincuenta, con "La Violencia", los campesinos fueron expulsados de las mejores tierras y valles del país y empujados, bien hacia las ciudades, bien hacia la frontera agrícola y las zonas de colonización, sobre todo en el sur y en las selvas amazónicas.

Con el asesinato en 1948 del líder liberal populista Jorge Eliécer Gaitán, se desató un período violento de casi 20 años en el que murieron 300.000 civiles y más de dos millones de personas tuvieron que huir. ⁽⁶⁾ Aunque ya había antes de esa época levantamientos armados campesinos y otros fenómenos violentos en varias regiones, este período "barrió" con las características regionales y extendió la violencia a grandes áreas del país. En Valle, Tolima y Cauca, gran cantidad de tierras campesinas terminaron en manos de hacendados y empresarios. En Urabá, a mediados de los años cincuenta, cuando se abrió la carretera al mar y las tierras se valorizaron, los campesinos que habían abierto la selva y sembrado los primeros bananos fueron obligados a vender sus tierras a precios muy bajos o a abandonarlas. De 5.000 personas, sólo quince recibieron en esa época sus títulos de propiedad, el resto fue condenado a seguir internándose en la selva. ⁽⁷⁾

Muchos campesinos fueron expulsados desde valles fértiles hacia zonas con suelos poco aptos para la agricultura y que se agotaban rápidamente. La ausencia institucional y la inexistencia de infraestructuras de transporte impedían la comercialización de los productos cultivados. Tras un corto período de tiempo se endeudaban y detrás llegaban los latifundistas a quedarse con las mejoras y las tierras, mientras ellos seguían avanzando. La expansión de la frontera agrícola siempre tuvo detrás la presión de la gran propiedad. Como asegura Alfredo Molano, "la colonización ha sido en Colombia una modalidad de ampliación del latifundio y por tanto un proceso de desplazamiento permanente de los colonos y de extinción paulatina de las selvas". ⁽⁸⁾

Precisamente en las áreas de colonización, donde los reducidos ingresos, la falta de infraestructuras y mercados y la presión de la gran propiedad situaba a los campesinos en un estado de precariedad permanente, se daría el caldo de cultivo ideal para la proliferación de cultivos ilícitos, que garantizaban al menos una economía de subsistencia.

Además de la expansión de la gran propiedad, durante este período numerosas áreas pasaron a ser "repobladas" con liberales o conservadores según quién ganara en el terreno militar. Cerca de 300.000 títulos de propiedad cambiaron de manos en aquellos años.

En cuanto a la marcha a las ciudades, también fue entonces cuando se produjo la transformación de Colombia de sociedad rural en urbana, un cambio demográfico que se produjo a un ritmo mucho mayor que en otras sociedades, principalmente entre los años cincuenta y los setenta. Bogotá pasó de 715.220 habitantes en 1951 a 1,6 millones en 1964, según los datos oficiales. Actualmente el 73% de la población es urbana, pero hasta la década de los cuarenta la proporción era la contraria; es decir que, en cinco décadas, la relación demográfica dio un vuelco total. Este proceso no iba acompañado de una industrialización que pudiera justificar esa marcha a los centros urbanos, por lo que puede deducirse que estos cambios demográficos se forzaban mediante la violencia y tenían un propósito político.

En los años setenta se produce otra gran oleada de desplazamientos hacia zonas de colonización y ciudades. Las medidas económicas introducidas por el presidente Misael Pastrana (1970-1974), dirigidas a eliminar obstáculos a la inversión extranjera, hicieron caer los ingresos de los pequeños campesinos y provocaron una concentración de la gran propiedad y de la agricultura comercial. Se proletarizó al campesino, mientras otros muchos huyeron hacia zonas de colonización o hacia las ciudades. Por otro lado se aplicaron duras políticas contrainsurgentes y surgieron grupos paramilitares dirigidos a hacer frente a la creciente presencia de los grupos guerrilleros de izquierda (herederos de los grupos de autodefensa liberal creados durante "La Violencia"). En el Magdalena Medio, las actuaciones de los "masetos" --nombre derivado del grupo paramilitar Muerte a Secuestradores-- generaron un éxodo de campesinos hacia Barrancabermeja y el abandono de grandes extensiones de tierra.

La ausencia del Estado en grandes zonas de Colombia ha favorecido la expansión de la violencia, ya que en las regiones donde aquel prácticamente no tenía presencia, la violencia era la única vía de resolución de los conflictos. Esa ausencia propició también la creación de "para-Estados" en manos de otros actores que pasaban a imponer las normas de vida y convivencia. La economía del narcotráfico tuvo influencia en la expansión y complejidad de la violencia: en muchos lugares se reconfiguraron los poderes locales, en un proceso reforzado por la concentración de propiedad territorial en manos de los narcotraficantes. En 1997, según el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), estos propietarios poseían 4 millones de hectáreas, la mayoría tierras llanas y de la mejor calidad, dedicadas a la ganadería. ⁽⁹⁾ El poder político y económico de este sector agudiza la complejidad de la violencia, ya que se han producido diferentes y cambiantes alianzas: en zonas de conflicto donde se crearon narcolatifundios, los narcos crearon o apoyaron la expansión de grupos paramilitares para contener a la guerrilla (para lo que se asociaron con sectores de las FF AA); en otras zonas, el sistema tributario que la guerrilla impuso a estas actividades le sirvió para financiarse, mientras los narcos se beneficiaban de la presencia guerrillera para contener las acciones militares y policiales. Los actores tienen intereses y alianzas variables, dependiendo de la región y la dinámica del conflicto.

Lo que ocurre ahora sólo se diferencia, por tanto, del proceso histórico, en que la magnitud del fenómeno es mayor, se ha ampliado el número de regiones y actores implicados y, por tanto, quedan menos espacios y los circuitos de salida se cierran, debido también a la expansión de la geografía del conflicto. ⁽¹⁰⁾ Además las fronteras entre los grupos armados son más móviles, pueden golpear en zonas lejanas de sus teóricas bases y las zonas pueden pasar del control de un actor a otro: las comunidades no tienen ninguna garantía de estar a salvo del terror, porque cuando la zona cambie de manos, serán acusados de haber apoyado al bando que la deja.

Por eso, en muchos casos, la única opción de huida son los barrios de invasión de las ciudades, que garantizan el anonimato y una cierta seguridad (o al menos así lo creen las personas que llegan a ellos). En este marco el desplazado queda asimilado la pobreza urbana y pasa de ser un desplazado rural a ser un pobre más, lo que contribuye a invisibilizar el fenómeno y a que no se planteen o salgan a la luz sus causas reales.

Las dificultades socioeconómicas generan otros tipos de movilidad y migración que hacen la situación aún más compleja: en áreas urbanas se puede generar una migración espontánea de personas pobres que se trasladan de un barrio a otro con la expectativa de recibir más atención o mejores servicios; la creación de barrios de invasión puede estimular otras migraciones hacia la zona por vínculos de parentesco o comunitarios, o con la esperanza de acceder a una vivienda propia que no sería posible en otras zonas de la ciudad; la atención de emergencia que generan los desastres naturales (por ejemplo el terremoto en Armenia) puede dar lugar a la llegada de población pobre. Muchos desplazados por la violencia no quieren dar a conocer su identidad por motivos de seguridad, mientras personas no desplazadas por la violencia se presentan como tales para acceder a alguna ventaja o ayuda.

Algunos autores han comparado a los desplazados colombianos con los "apátridas" europeos del período de los totalitarismos y la II Guerra Mundial. Aquellos apátridas habían perdido la trama social (fueron arrancados de los puntos de referencia de su identidad personal); su expulsión no se originó por una oposición explícita al régimen sino por su nacimiento y pertenencia a "una mala categoría de raza o de clase"; y por último, eran despojados de todos los derechos y no existía para ellos ninguna ley. ⁽¹¹⁾

Los desplazados colombianos siguen siendo miembros de una comunidad política, pero en muchos aspectos se parecen a estos apátridas definidos por Arendt. Han sido privados de los vínculos sociales que tenían en su lugar de origen; en la mayoría de los casos la huida sólo está determinada por su lugar de residencia, no por haber tomado parte en las confrontaciones, por lo que difícilmente logran darle un sentido a lo que les ha sucedido; y, aunque teóricamente disfrutan de los derechos de todo ciudadano, en realidad no tienen medios para hacerlos valer. Con una diferencia, en este caso: la mayoría de los desplazados, y muchos de los colombianos, nunca han tenido acceso a una ciudadanía plena y total. "El desplazamiento no es, así, una simple coyuntura sino que es vivido como una condición social casi permanente". ⁽¹²⁾ Esto es especialmente cierto en aquellos que provienen de zonas de colonización más o menos reciente: en Colombia la relación con la comunidad nacional está mediada por la dependencia de redes particulares de poder, tradicionalmente (y también ahora) por los gamonales y, en general, por la presencia de cualquier grupo político que disponga de medios de fuerza, que es el que establecerá la forma de organización social ante la ausencia de un Estado real.

La ciudadanía implica un sentimiento de pertenecer a un grupo social concreto y de acceder a las garantías que ofrecen las instituciones. Sin embargo, todo esto es escaso en muchas regiones por la heterogeneidad de la población (llegada de diferentes lugares y en sucesivas oleadas) y las presiones que ejercen las redes políticas. La presencia del Estado raramente se deja notar y muchos de sus supuestos representantes (jueces, policías, alcaldes...) de hecho entran a formar parte de las redes de poder locales.

Los grupos armados han llegado, en muchos lugares, a llenar el vacío del Estado y cumplir las funciones que serían propias de él. Esta situación lleva a la población a una aceptación de la convivencia con el actor armado y de las normas por él impuestas. Estos actores también crean redes de poder, desde el manejo de la información a canales de abastecimiento, impuestos sobre la producción, etc. En este contexto, cuando otro actor llega a disputar el territorio y eventualmente logra el control sobre él, se da paso a las venganzas sobre la población que se considera "base social" del enemigo. Dentro de las comunidades, la necesidad de supervivencia y el acomodamiento al nuevo actor pueden generar desconfianza y actos de venganza, incluso al interior de las propias familias.

Como señalaba Alejandro Reyes, "individualmente el desplazamiento forzoso en Colombia es una catástrofe en la vida de varios centenares de miles de personas, socialmente es una dinámica caótica de redistribución de la población en el territorio y políticamente es un sistema de exclusión que busca la homogeneización de lealtades en espacios disputados por poderes rivales, en el contexto de una confrontación armada múltiple y regionalmente diferenciada". ⁽¹³⁾

2.2. La presión del modelo neoliberal

Pero además de la presión tradicional --sustentada en la violencia-- de las elites políticas y económicas locales, han entrado en juego nuevos factores. Las elites mantienen ahora una alianza con las instituciones multilaterales de crédito y el capital financiero, que impone la ampliación de los circuitos de capital, privilegios al capital financiero, reforzamiento del sector primario de la economía pero orientado a los mercados externos (agroindustria), favorecer la inversión extranjera y las importaciones y fortalecimiento de la represión para ahogar la protesta social.

Los escenarios de "La Violencia" fueron también la base de la acumulación capitalista en la segunda mitad del siglo XX. El nuevo ascenso de la violencia corresponde a las nuevas zonas de expansión de los circuitos del capital y a las áreas que tienen macroproyectos de desarrollo, cultivos ilícitos y alta riqueza en biodiversidad y recursos naturales. Las dinámicas de expansión del modelo de desarrollo pretenden articular regiones periféricas con los principales centros del país y fortalecer las vías de comunicación con los mercados mundiales. En el Plan de Desarrollo de la administración Pastrana estaba prevista la construcción de ocho vías transversales y ocho troncales, además de vías transporte ferroviario, aéreo, fluvial y marítimo. El objetivo es garantizar el acceso de las multinacionales y los inversores privados a los recursos.

Colombia tiene más de 39 millones de hectáreas de bosques comerciales y maderables no intervenidos. El Gobierno está promoviendo la explotación del corredor forestal al sur del río Meta y estimulando la inversión nacional y extranjera. El proyecto fluvial Orinoco-Meta, financiado por los Gobiernos japonés y colombiano, contempla la construcción de canales, puertos y peajes y la concesión de su gestión a una empresa transnacional. Las comunidades indígenas sikuani, sálivas y achaguas, que ocupan desde tiempos ancestrales el eje del río Meta, denuncian que no han sido consultadas. ⁽¹⁴⁾

Las comunidades afrocolombianas desplazadas de la cuenca del río Cacarica (en el Chocó) han denunciado la deforestación ilegal de sus territorios por la empresa YIRH, que opera junto con Maderas del Darién. Sus actividades no respetan las normas medioambientales debido a su influencia sobre la entidad encargada de otorgar las concesiones, y cuentan desde hace tiempo con la protección de los paramilitares. Aquí se encuentra el principal bosque de cativo del país. Pero la región del Chocó también aporta a la producción nacional el 70% de la materia prima para la industria de la pulpería, el 82% del platino, el 18% del oro, el 13,8% de la plata, y en su suelo hay yacimientos de bauxita, manganeso, estaño, cromo, níquel y petróleo. ⁽¹⁵⁾

Sobre el Chocó ("la mejor esquina de América") confluyen proyectos hidroeléctricos, de puertos, canal interoceánico, oleoductos, carreteras y vías férreas. La valorización que tendrán estas tierras y su apertura comercial explica la guerra desatada contra las comunidades de la zona: las agroindustrias del Urabá antioqueño se expandirán hacia esta área; se iniciará la explotación petrolera y minera; se desarrollará un gran proyecto hidroeléctrico que permitirá la exportación de energía a Centroamérica y EE UU. Ya hay multinacionales francesas en la zona extrayendo material genético y plantas medicinales.

Otras multinacionales, las petroleras, están muy interesadas en asegurar su presencia en Colombia y un entorno "seguro" para sus actuaciones. El diario británico The Guardian denunció en 1997 el involucramiento de British Petroleum en la financiación del paramilitarismo. También es conocida la presión de Oxy en el Congreso de EE UU para que se ampliara el radio de acción del Plan Colombia, desde el Putumayo (donde estaba previsto inicialmente) hacia las áreas donde esta compañía tiene intereses. "La violencia hace parte de los negocios en Colombia". ⁽¹⁶⁾

En este punto hay que señalar las motivaciones que guían a unos y otros actores armados en la utilización de la violencia y en su relación con determinadas actividades económicas, más allá de las razones de estrategia militar. Para los grupos guerrilleros, el control de los territorios significa ampliar su "base tributaria", pues gravan con "impuestos" las actividades económicas que se desarrollen en la zona, sean éstas llevadas a cabo por actores nacionales o por empresas extranjeras. Para los grupos paramilitares y las fuerzas armadas estatales, el objetivo es garantizar el desarrollo de esas actividades y eliminar posibles "molestias" para aquellos que las llevan a cabo. A cambio, aquellos que son protegidos pagan el tributo y financian a estos grupos.

3. INTERESES EN JUEGO

Los actores armados utilizan el desplazamiento en el marco de luchas por el control territorial de áreas estratégicas desde un punto de vista militar --control de corredores, zonas de tráfico de armas e intendencia o de tránsito de productos ilegales-- o político --destrucción de bases sociales, reales o potenciales, del adversario--. Por ejemplo, los paramilitares y el Estado lo utilizan en regiones con fuerte presencia de actores sociales y con tradición organizativa en sindicatos, organizaciones campesinas o indígenas, como el Cauca. Esto en ocasiones se acompaña de un repoblamiento dirigido. En el Cauca hay fuertes organizaciones indígenas, agrupadas en el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) que han luchado por la titulación colectiva de tierras y la creación de resguardos indígenas; en este momento hay 60 que suponen 120.000 hectáreas. Estas comunidades tienen una relación con la tierra que la liga a su cosmovisión y pretenden conservar sus costumbres, idioma y el territorio ligado a sus actividades tradicionales. En otras palabras, "resistirse al avance del modelo neoliberal y plantear que otro modelo es posible". ⁽¹⁷⁾ Todos los actores armados tienen los ojos puestos en este departamento, que por su orografía montañosa y su tradición organizativa y de lucha se considera estratégico para el desarrollo de la guerra.

Pero también genera desplazamientos la lucha por el control de la tierra y los recursos en zonas de acumulación económica. En este marco, y dependiendo de las regiones, se provocan desplazamientos ligados a la tierra y a la expansión de explotaciones de ganadería extensiva o de monocultivos agrícolas para la exportación (palma africana, industria bananera en Urabá); allí donde hay una perspectiva de megaproyectos (canal interoceánico Atrato-Truandó en el Chocó) o de inversiones extranjeras que provocarán una valorización de las tierras (proyectos viales, puertos, aeropuertos...); en zonas de extracción de recursos naturales (economía aurífera en la serranía de San Lucas) y energéticos (petróleo en territorios U'wa, proyectos de presas hidroeléctricas en territorios negros del Chocó) y por el control de los cultivos ilícitos. También juegan un papel las demostraciones de fuerza con fines estratégicos y políticos y las disputas por la recomposición política regional y el control de gobiernos regionales (que ahora tienen mayor poder a medida que se aplican los procesos de descentralización del Estado). ⁽¹⁸⁾

Según un estudio de la Red de Solidaridad, los departamentos que producen el 84% de los desplazados de Colombia concentran, también, el 78% de las regalías petroleras. Estos departamentos presentan índices de pobreza muy superiores a la media nacional, a pesar de las regalías. En el caso del Magdalena Medio, una zona muy castigada por la violencia, por esta región circula casi la totalidad del petróleo para exportación, la mayoría de la energía eléctrica del sistema nacional y casi la mitad de la carga transportada en el territorio del país.

Asimismo, las migraciones forzadas se producen desde zonas donde las colectividades tienen bajo nivel de activismo político (medido en participación electoral) pero alto nivel de activismo social (marchas, protestas...), y lo contrario ocurre en los lugares que más reciben. Esto confirma la pérdida de capital social que implica el desplazamiento. ⁽¹⁹⁾

En relación con los megaproyectos de desarrollo públicos o privados, especialmente los de infraestructuras energéticas y de comunicación, sólo el anuncio de su implantación produce impactos en la valorización de las tierras, que empiezan a ser objeto de disputa. Cuando las personas huyen, los propietarios locales o las compañías multinacionales (y diversas alianzas entre estos y otros actores) pueden apropiarse de las tierras o adquirirlas a costes muy bajos. Esto es más fácil en zonas de colonización donde no hay títulos de propiedad (el 80-85% de las tierras en el Putumayo no están tituladas) pero, incluso aunque existan, un campesino puede encontrarse con que su título de propiedad no es válido porque la tierra se ha re-titulado a favor de otro dueño. Además, y en el caso de las poblaciones que permanecen en esas zonas, se realiza una "limpieza" de organizaciones sociales para evitar las reclamaciones o protestas de los afectados y brindar seguridad a los intereses que deben intervenir en la obra.

En el Medio y Bajo Atrato, sólo dos semanas después de lanzarse la idea del canal interoceánico Atrato-Truandó el precio de la tierra se había disparado; a los dos meses entraron los grupos paramilitares a amedrentar a los pobladores tradicionales de la zona y obligarles a irse. Paulatinamente fueron reemplazados por nuevos pobladores, más afines.

La construcción de la represa de Urrá, en el río Sinú (Sur de Córdoba), se ha iniciado con una fuerte presión a las comunidades indígenas embera-katío, que habitan la zona, obligándolas a abandonar las tierras afectadas. A pesar de una sentencia de la Corte Constitucional que imponía la obligación de consultarles, la obra sigue adelante. Su puesta en marcha ha contribuido a la intensificación del conflicto en la zona, ya que los grupos armados están interesados en cobrar parte de las indemnizaciones que se ofrecen a las comunidades, mediante presiones, y por otro lado los grupos guerrilleros han declarado las obras objetivo militar. Sin embargo, no se han contemplado medidas de protección.

También en Simití, en el sur de Bolívar, una región donde operan varias compañías extractoras de oro, se han producido desplazamientos a consecuencia de los asesinatos y desapariciones causados por militares y paramilitares, y por los enfrentamientos entre estos últimos y la guerrilla del ELN. En esta zona de la Serranía de San Lucas se ubica una de las minas de oro más grandes de América Latina. Produce el 42% del oro de Colombia y durante años la extracción fue realizada por 35.000 mineros afiliados a ASOAGROMISBOL (Asociación de Agricultores y Mineros del Sur de Bolívar), a través de los comités mineros. Actualmente hay 45 comités con licencias colectivas para explotar varias minas. Sin embargo la empresa San Lucas Ltda. (asociada con una firma canadiense) reclama la propiedad privada del título para explotar en exclusividad las tierras de varias veredas. ⁽²⁰⁾ El Gobierno le ha concedido un título por más de 70 años, y la asociación de mineros ha venido denunciando sus arbitrariedades. Ante las denuncias, se han producido masacres y ejecuciones selectivas de los dirigentes mineros e incursiones masivas de los paramilitares en la zona desde 1998. La región es también estratégica porque en ella se establecería la siempre pospuesta zona de distensión donde se ubicarían los diálogos del Gobierno con el ELN.

En cuanto a los modelos de cadena o "alianzas productivas", propuestas para algunos sectores vinculados al gran capital como el algodón o la palma africana, son una nueva forma de aparcería y reproducen los modelos de producción intensiva para la exportación que en otra época se dieron con el fique, el caucho... El modelo es patrocinado y financiado por el Banco Mundial y se plantea también para tabaco, leche, banano, cacao y frutales. En el caso de la palma, hay capitales de Malasia (un gran productor de este aceite) interesados en aumentar la producción en un área que, por su cercanía a EE UU y la abundancia de mano de obra barata, puede garantizar grandes exportaciones. Este modelo elimina la autonomía del campesino y disminuye la seguridad alimentaria al reducir la producción agrícola básica a favor de un monocultivo. Las comunidades no reciben donaciones para el inicio de la producción sino préstamos (la donación se considera "perversa"), con la consecuencia de un mayor endeudamiento ya que se obvian las oscilaciones de precios en los mercados mundiales, que con su reducción dejan al campesino en la ruina ante la falta de alternativas. ⁽²¹⁾

A partir de estos ejemplos, se puede afirmar que las líneas de expansión de los actores armados están articuladas con la economía del país y con las actividades extractivas. El modelo de desarrollo socioeconómico está muy ligado al conflicto y al desplazamiento, porque la exclusión de amplios sectores de la sociedad es una fuente de conflicto y violencia y porque los modelos que imponen las empresas nacionales y multinacionales sólo agudizan estos problemas.

3.1. La cuestión agraria

El modelo de desarrollo económico aplicado en Colombia desde hace décadas deriva de las teorías del economista franco canadiense del FMI Lauchlin Currie, ⁽²²⁾ que preconizó la reducción del número de agricultores y del peso económico de la agricultura como medio de aceleración del desarrollo de un país. Como otros desarrollistas, consideraba que la eficiencia económica pasaba por estimular el éxodo de la agricultura, especialmente de aquellos agricultores menos competitivos en términos de mercado. Pero Currie iba más allá, y recomendaba un modelo deliberado de movilidad acelerada para conseguir la suficiente emigración del campo. En caso de no existir las condiciones para ese modelo, la guerra podría ser utilizada para generar los mismos resultados. La concepción de un campo "moderno" y basado en grandes fincas capitalistas y mecanizadas, como clave del desarrollo, fue el origen del Acuerdo de Chicoral de 1972 y de la clausura de la reforma agraria a principios de la década de los setenta.

Dado que en Colombia, este proceso de expulsión del campesinado no venía acompañado de un modelo de industrialización que fuera capaz de absorber esa mano de obra, se hacían necesarias formas de control de los movimientos sociales, dentro o fuera de la ley, y mecanismos para garantizar la estabilidad social y los intereses de la inversión extranjera. El Frente Nacional (1958-78), y la alternancia en el poder de los dos grandes partidos tradicionales, fue la vía exigida por el FMI para garantizar esa estabilidad y frenar la participación social y política de otros sectores.

Sobre un modelo de poder y de propiedad semifeudal ha venido a imponerse el neoliberal que ya no sólo enfrenta a las economías campesinas, indígenas, etc., con la gran agricultura y ganadería nacional, sino con la mundial (apertura de fronteras) y con el capital financiero y los megaproyectos e inversiones transnacionales. Estos proyectos se consideran fundamentales para el desarrollo del modelo, y las medidas para garantizarlos implican la expropiación de los campesinos, indígenas, comunidades negras, etc., asentadas en territorios donde "estorban" porque sus modelos de propiedad y uso de la tierra no son funcionales a esos intereses.

Las comunidades negras desplazadas del Chocó denuncian que la Ley 70/1993, que da valor legal a sus formas de tenencia de la tierra y obligan a pedir su aprobación para llevar a cabo en ellas cualquier actividad, ha resultado una trampa: supusieron que serviría para garantizar sus derechos pero, ante esta traba legal, ahora se les expulsa para no tener que contar con ellos. ⁽²³⁾ Las comunidades afrocolombianas de la cuenca del río Cacarica constituyeron una sólida organización comunitaria para lograr la titulación colectiva de sus territorios, contemplada en la ley; en 1997 fueron obligadas a desplazarse masivamente (hacia Turbo, donde llegaron 2.000 personas, Bocas de Atrato y el Darién panameño).

Aquí se ligan el desplazamiento por violencia y el desplazamiento socioeconómico, cuyo trasfondo es el mismo: los intereses económicos. La implantación del modelo de apertura económica e inserción internacional supuso el empobrecimiento de amplias capas de los sectores medios y populares, y especialmente de los campesinos. Pero además, los modelos productivos que requiere este sistema son incompatibles con las formas tradicionales de tenencia y uso de la tierra, y la explotación incontrolada de recursos naturales para la exportación también lo es.

Como señala la Conferencia Episcopal de Colombia, "conectar el tema del desplazamiento forzado y el 'conflicto agrario' permite mostrar algunos de los intereses que ven en el desarraigo la forma más 'económica', barata, de conseguir objetivos referidos a la acumulación de tierras previamente acondicionadas y, por ende, valorizadas por el trabajo campesino". ⁽²⁴⁾

Hay un ejemplo que puede resultar ilustrativo con respecto a la función que se asigna a la tierra. El 1 de enero de 1994, en México, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) protagonizó un levantamiento con la toma de San Cristóbal de las Casas y otras localidades en el estado sureño de Chiapas. Ese mismo día entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio de México con EE UU y Canadá. Entre otros aspectos, y para dejar vía libre a los requerimientos que imponía el Tratado, en 1992 se había reformado el artículo 27 de la Constitución para debilitar las formas comunales de propiedad de la tierra de los indígenas mexicanos: los ejidos, y favorecer así su comercialización. A partir de estos paralelismos, algunos investigadores afirman que el Plan Colombia y su componente militarista y contrainsurgente es la vertiente militar del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que debe entrar en vigor en 2005, y busca allanar los "obstáculos" que suponen las protestas sociales, la insurgencia y la propiedad colectiva de tierras.

3.2. Cambios en la estructura de la propiedad

Un reciente censo de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) revela que, de los 15,5 millones de campesinos que existían en 1990 en Colombia, al menos 5 millones han abandonado el campo o las labores agrícolas tradicionales en los últimos 10 años. Este desplazamiento masivo de población rural productiva generó un fenómeno de abandono de tierras que suman ya 1,7 millones de hectáreas. En la mayoría de los casos, esas extensiones son ocupadas por los actores armados --el copamiento de baldíos forma parte de una estrategia de control territorial y de guerra de posiciones-- y por terratenientes o medianos hacendados que se valen del terror para comprar terrenos a muy bajo costo o re-titular aquellos que son abandonados. 

"En solo 1990, con las 17 masacres grandes y pequeñas que se perpetraron en pueblos y campos del país, el número de minifundios que cambió de dueño fue mayor que en los primeros 40 años del siglo XX", afirma el investigador social Carlos Baquero. ⁽²⁵⁾

En Cesar, Córdoba, Norte de Santander, zonas del sur de Bolívar y en toda la Orinoquia hoy se consiguen fincas por la mitad del precio que costaban hace 10 años. En los Montes de María hay 8.000 hectáreas de minifundios abandonados, y en el departamento del Cesar las hectáreas sembradas se redujeron de 237.711 en 1990 a 110.000 en 1999.  

Según la Encuesta Nacional Agropecuaria, las unidades menores de 5 hectáreas constituyen el 46,8% de las fincas y ocupan sólo el 3,2% de la tierra. Este tipo de finca destina el 38,6% de su superficie a usos agrícolas. En cuanto a las mayores de 200 hectáreas, constituyen el 2,8% de las fincas pero controlan el 39% de la tierra, y sólo destinan a usos agrícolas el 2,5% de su superficie como media. La tendencia de los últimos años apunta a una concentración de la propiedad y una paralela fragmentación de los predios pequeños, acompañadas de una disminución en la oferta de alimentos y materias primas que se compensa con las importaciones.

Estructura de la propiedad rural 1984-1996 ⁽²⁶⁾

	1984		1996
Propiedad	% de los predios	% de la superficie	% de los predios	% de la superficie
Pequeña	89,92	23,15	91,11	21,4
Mediana	8,68	30,5	7,81	24,8
Grande	1,4	46,35	1,08	53,8
Total	100	100	100	100

La reducción de aranceles para la importación de alimentos obliga a los campesinos a competir con los productos, altamente subsidiados, de EE UU y Europa. En el año 2000, según el propio Ministerio de Agricultura, se compraron en el exterior 7 millones de toneladas de alimentos, frente a 800.000 Tm de 1991. Por ejemplo, se trajeron 1,8 millones de Tm de maíz y 224.000 de arroz desde Estados Unidos. ⁽²⁷⁾

Paralelamente, la ganadería sigue ganando peso. Según datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en Colombia hay 9 millones de hectáreas aptas para la agricultura pero se utilizan 5. Por el contrario, hay 19 aptas para la ganadería y se utilizan 40; de ellas sólo 5 con pastos mejorados y el resto en régimen extensivo. ⁽²⁸⁾

4. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA GUERRA, POBREZA Y EXCLUSIÓN: ALGUNOS DATOS

La situación colombiana hace buena la afirmación de algunos investigadores referida a los conflictos civiles africanos: la vieja afirmación de Von Clausewitz, "la guerra es la continuación de la política por otros medios", ha dado paso a que la guerra se consolide como la continuación de la economía por otros medios. En el marco del proceso de globalización, que impone la reducción de las estructuras estatales --incluso en lugares donde el Estado no era fuerte o incluso no había llegado a constituirse como tal-- y medidas económicas que agravan la exclusión de grandes sectores sociales, surgen otros actores que se integran en redes económicas legales o ilegales para garantizar su supervivencia, amenazando incluso, en ocasiones, la del propio Estado o disputándole su soberanía. El resultado, en Estados frágiles, es una tendencia a la ilegalidad que puede incluso llegar al establecimiento de la guerra como medio de vida. La crisis permanente "no es producto de actos irracionales sino que se trata de una herramienta de organización del poder y la economía", ⁽²⁹⁾ aunque esté teñida de consideraciones de distinto tipo. Al disputarse los bienes y recursos, la guerra implica la exclusión o eliminación del "otro", en otras palabras, "no se trata de ganar los corazones y las mentes de los pueblos sino de expulsarlos o eliminarlos".

En Colombia, la economía política de la guerra ha permitido que los distintos actores se consoliden y obtengan más beneficios con la guerra de los que conseguirían con la paz, en el marco de una ausencia institucional extrema en amplias zonas del país, de la incapacidad del Estado para resolver los conflictos y dirimir las diferencias sociales y de su uso patrimonial por parte de la elite.

Las guerrillas se financian por el gravamen a las actividades del narcotráfico en todas sus fases (gramaje), el secuestro, la extorsión e "impuestos revolucionarios" a las actividades económicas, etc. Pero también se benefician del conflicto los agentes estatales, a través de altas asignaciones de los presupuestos generales del Estado y de aportaciones de compañías multinacionales que requieren su protección, además de lo que implica su papel en términos políticos (influencia en las políticas estatales) y sociales (status).

También se han beneficiado de fondos otorgados por distintos agentes para luchar contra la guerrilla y de la proliferación de empresas de seguridad privada, muchas de ellas gestionadas por militares retirados. ⁽³⁰⁾ Otros actores que se benefician son los paramilitares y las elites que han usado históricamente la violencia para asegurar sus tierras y propiedades y que ven en la guerrilla una amenaza contra su poder y contra la implantación de medidas neoliberales que les permiten ampliar sus beneficios.

La economía de guerra estaba estimada en un 13% del Producto Interior Bruto en 1995, y afectaría directamente a un 5-6% de la población colombiana e indirectamente a un 10-13%. ⁽³¹⁾

Frente a esto, hay que considerar algunos datos: en el año 2000 Colombia tenía 42,3 millones de habitantes, de ellos un 73% población urbana y el resto rural. ⁽³²⁾ Los sectores populares y empobrecidos representan el 62% de la población, la clase media (cada vez más menguada) un 33% y los sectores con mayor riqueza y poder político un 5%. Desde 1991, todos los estratos socioeconómicos han retrocedido en la escala social excepto el más alto; la brecha de ingresos y condiciones de vida cada vez es mayor, tanto entre el mundo rural y el urbano como dentro de la pirámide social.

La tasa de desempleo abierto es del 21% en las ciudades, a la que hay que sumar un subempleo del 28% y un desempleo juvenil del 50% en los estratos bajos. Sin embargo, en este punto hay que hacer una precisión: en Colombia se considera empleado a todo aquel que trabaje de manera estable más de una hora diaria. Más de 1.600.000 niños están vinculados al campo laboral: ⁽³³⁾ un dato muy grave, ya que la inasistencia y la deserción escolar son mecanismos clave de reproducción intergeneracional de la pobreza.

Se estima que la pobreza afectaba en el año 2000 al 61,5% de la población, ascendiendo a un 49,5% en las zonas urbanas y a un 84,9% en las rurales. Los ingresos del 50% más pobre de la población han bajado desde hace diez años. La brecha entre el 10% más rico y el 10% más pobre pasó de 52,1 a 78,4 veces entre 1991 y 1999. El excedente económico se concentra en el 3% de la población.

Frente a esta situación, agudizada por las políticas económicas neoliberales y por el predominio del capital financiero (las tasas de interés que aplican los bancos son superiores al 30%, lo que implica fuertes transferencias de toda la economía hacia el sector bancario), los incrementos del gasto en servicios básicos como salud y educación no llegan a la población debido a la corrupción y la ineficacia. Además, frente a un gasto social que es el 9,6% del PIB, los gastos dedicados a defensa y seguridad crecen a un promedio anual del 8,9%: como participación en el PIB, tenían un 2,1% en 1990, un 2,4% en 1995, un 3,5% en 2000 y un 3,2% en 2001 (sin embargo, sumando la aportación estadounidense en el componente militar del Plan Colombia llegaría al 4,4%). ⁽³⁴⁾

De esta forma se puede ver que ambos aspectos se retroalimentan: la pobreza y la exclusión económica, social y política polarizan el ambiente y refuerzan la opción de la violencia como salida, mientras la violencia y la extensión de los escenarios del conflicto también refuerzan la inequidad de la economía y la agudizan.

5. EL ITINERARIO

Es muy difícil o imposible realizar un censo de la población desplazada por la violencia en Colombia por las propias características del desplazamiento: en la mayor parte de los casos (aunque esta tendencia está cambiando) son individuales o familiares. Se llevan a cabo en varias etapas: una familia puede abandonar la vereda donde vive ante un "pico" o una situación aguda de violencia y desplazarse temporalmente a otra vereda o una cabecera municipal.

En este caso se trataría de desplazados "emergentes", que en muchos casos regresan a sus casas cuando la situación se estabiliza.

En caso de amenazas directas esto no suele ocurrir por el miedo. De la cabecera municipal puede darse un traslado a la departamental y luego a una gran ciudad. El itinerario está condicionado por la evolución de la violencia, por lo directas que sean las amenazas, porque se buscan redes familiares o de otro tipo y por la posibilidad de acceso a servicios básicos o a unas condiciones mínimas de subsistencia. En sucesivos avances, estabilizaciones o retornos, pueden transcurrir varios años. Esto hay que unirlo a que muchos de ellos buscan mantener el anonimato y pasar desapercibidos ya que creen que es la única forma de garantizarse cierta seguridad.

Según un estudio que realizó la Conferencia Episcopal en 1995, y que fue pionero en el abordaje de la cuestión del desplazamiento forzado, ⁽³⁵⁾ de todos los encuestados, sólo un 20% se había movilizado una vez, mientras un 56% lo había hecho dos veces y un 23% en tres o más ocasiones.

Normalmente los factores que determinan el recorrido son la búsqueda de condiciones mínimas de seguridad para garantizar el mantenimiento de la vida y la integridad personal, y la ilusión de encontrar un entorno socioeconómico que pueda ofrecer condiciones de subsistencia. Si la seguridad y refugio en el lugar elegido se hacen más precarias, se avanza hacia la siguiente fase. También es importante la existencia de redes de apoyo (algún familiar o conocido del lugar de origen). El último paso son las grandes ciudades, donde se busca básicamente el anonimato y una subsistencia elemental.

La subsistencia y la estabilización socioeconómica de las personas desplazadas van a depender, básicamente, de su nivel de educación y del grado de organización y participación previo al desplazamiento: a mayor experiencia organizativa, más posibilidades de reconstruir redes de apoyo y con ellas un proyecto de vida. ⁽³⁶⁾

Los desplazados que llegan a los barrios de invasión de las grandes ciudades comparten su espacio con comunidades ya asentadas (aunque, vistos con perspectiva histórica, son desplazados de épocas anteriores) y comparten otra situación: la exclusión de los derechos. Son los casos de Ciudad Bolívar en Bogotá, Altos de Cazuca en Soacha, Nelson Mandela en Cartagena o las comunas de Medellín: lo que en Colombia se denominan barrios "subnormales", zonas de aluvión que crecen sin planificación urbanística ni apoyo de las autoridades. En este marco se confunden con un grupo más amplio de migrantes de todo tipo. Pasan a engrosar, en definitiva, el grupo de los "pobres" en general.

A su llegada, los desplazados tropiezan con una serie de representaciones que les estigmatizan, ya que compiten en el acceso a los servicios sociales con la población que ya estaba allí y son vistos en muchos casos (incluso por funcionarios públicos) como parte de uno de los bandos y fuente potencial de conflictos. Como decía una funcionaria en Soacha, "guerrilleros, ex guerrilleros o informantes, quién sabe..."

La identificación de los desplazados como "subversivos" ha sido una tendencia común en toda América Latina; ya sucedió en Centroamérica, México o Perú. ⁽³⁷⁾ Esto significa que siguen siendo políticamente sospechosos aun después de haber abandonado sus hogares y comunidades, porque el simple hecho de huir los convierte en sospechosos. Esta "etiqueta" hace que traten de camuflarse y pasar desapercibidos, ya que lo contrario no sólo pone en peligro sus vidas sino que dificulta el acceso al mercado laboral o simplemente a un arriendo. En Colombia, declaraciones públicas de miembros del Gobierno y de las Fuerzas Armadas, y algunas afirmaciones desde los medios de comunicación, contribuyen a reforzar esta imagen. La polarización de la vida económica y política hace que cualquier desplazado, sus líderes y las ONG que trabajan con ellos sean catalogados como subversivos y vulnerables a amenazas y ataques.

6. EL PROBLEMA DE LAS CIFRAS

Las diferencias en las cifras que ofrecen distintas entidades se derivan de que tienen criterios de conteo y de análisis distintos. La limitada capacidad y la falta de recursos hace que sean más frecuentes los estudios delimitados en tiempo y espacio, pero que no exista un estudio extensivo. Por ello, la comparación entre los distintos sistemas es muy difícil, cuando no imposible.

Al tratarse de un desplazamiento individual y familiar, prolongado en el tiempo y con diferentes ritmos espaciales, hay familias (aquellas que tienen un pequeño margen de ingresos o una mínima red de apoyo en los lugares de llegada) que no demandan apoyo institucional y por tanto son casos inexistentes para la estadística. Además, la necesidad de ocultamiento y la estigmatización hacen que muchas personas que sí necesitan ayuda tampoco acudan a las instituciones. Por otro lado, como las personas pueden ser objeto de varios desplazamientos a lo largo del tiempo, puede producirse un doble conteo.

La primera idea de la magnitud de la crisis la dio un estudio publicado por la Conferencia Episcopal de Colombia en 1995, en el que se estimó que casi 600.000 personas habían sido desplazadas de sus hogares por la violencia entre enero de 1985 y agosto de 1994. ⁽³⁸⁾ Como continuación de este estudio, la Consejería para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) creó un sistema de información llamado SISDES para estimar las cifras anualmente. Para Codhes, el criterio de cálculo es la situación de hecho del desplazamiento, independientemente de cuándo haya ocurrido. Ésta es una de las cuestiones más complejas a la hora de abordar el análisis de cifras: ¿cuándo una persona deja de ser desplazada? Probablemente, y como recomendó el representante especial del secretario general de la ONU para los desplazados internos, Francis Deng, en su último informe sobre Colombia, sería necesaria una aproximación caso a caso que tuviese en cuenta las posibilidades de retorno y los niveles de restablecimiento socioeconómico que han logrado las personas. ⁽³⁹⁾

Las cifras de población desplazada del sistema de información de la Pastoral Social de Colombia (Conferencia Episcopal), denominado RUT, señalan más de 60.000 personas a junio de 2001. Pastoral Social refiere cifras de las personas que en un momento determinado están sufriendo las consecuencias del desplazamiento, y no considera acumulados históricos. Por ello se acepta, en general, que las cifras de Codhes son válidas en cuanto a números acumulados, y las de Pastoral Social señalan cuántas personas demandan asistencia en cada momento.

La información que ofrece el CICR no es, ni lo pretende, datos de población desplazada sino de población atendida por ellos. Este organismo no exige la carta de desplazado para atenderles. Se les recomienda acudir al Estado para acceder a los otros beneficios (por ejemplo salud) pero, si no quieren o pueden, el CICR comprueba la situación mediante visitas domiciliarias y concede la ayuda. También incluye causas difusas como "violencia generalizada" y, según los casos, desplazados por fumigaciones. Sólo en Florencia se atendieron 3.972 personas el año pasado. Además de la asistencia de emergencia, brinda protección activa a civiles amenazados para que puedan ubicarse en lugares más seguros: en el año 2000 se financiaron pasajes para 1.644 civiles. En Florencia se está financiando actualmente una media de uno o dos por semana y en Puerto Asís 3-4 al mes.

La Red de Solidaridad, entidad estatal encargada de la coordinación en esta materia, presenta dos cifras: las del Registro Único y las del Sistema de Información de Fuentes Contrastadas (SEFC), que son estimaciones y resultan más altas que las del registro. Según el balance del sistema de estimación a julio de 2001, en los primeros seis meses de este año habrían sido obligadas a desplazarse 85.012 personas, y 213.855 desde enero de 2000. ⁽⁴⁰⁾

Éste es un esquema de las cifras ofrecidas por cada institución para los últimos períodos que consideran:

Codees. Año 2000	Pastoral Social. Junio de 2001	CICR. Atención en 2000	RSS. Estimaciones desde enero 2000	RSS. Personas incluidas en el Registro (total)
317000	60.000	123.651	213.855	376.856

Según las estimaciones de la Red, la expulsión de poblaciones está afectando a extensiones crecientes del país. Si en el año 2000 eran 480 los municipios afectados, en los seis primeros meses de 2001 han sido un total de 547. Pese a esto, se presenta un alto grado de concentración: sólo 27 municipios expulsan el 51% de la población y a ellos llega el 55%.

Pero hay un dato todavía más importante: el 62% de la población está huyendo de 8 microrregiones: Oriente Antioqueño, Montes de María, Sierra Nevada de Santa Marta, Urabá ampliado, Centro del Chocó, Sur de Valle, Norte de Cauca y Magdalena Medio. Y el 76% de la población desplazada es expulsada de 15 microrregiones que sólo tienen el 18% de los municipios del país y el 28% de la población: éstas son las antes mencionadas más el Bajo Putumayo, Sur de Tolima, zona de distensión y área de influencia, Norte de Chocó, Bajo Cauca antioqueño, Medio Putumayo y Centro del Valle.

Casi la mitad de los desplazados son menores de 18 años. El porcentaje de hogares inscritos en el registro con jefatura femenina es del 49,7% (frente a una media nacional del 24%). Según la RSS, más del 18% de la población desplazada es negra y más de un 5% indígena, porcentajes muy superiores a su participación en la población general, y el grado de desplazamiento de estas comunidades va en aumento.

Este análisis de la Red estima que el 46% de los desplazamientos habría sido causado por las autodefensas, un 12% por las guerrillas, 18% por más de un actor armado y un 0,65% por agentes estatales. En promedio, y según la Red, por cada acción de las autodefensas se desplazan 154 personas; para la guerrilla son 24; 16 para agentes armados del Estado y 125 cuando está implicado más de uno de los anteriores.

Desagregando los datos del registro, se observa que está muy por debajo de la realidad y refleja una mínima parte del fenómeno: en Bogotá DC sólo hay incluidos 4.940 hogares (unas 25.000 personas), mientras hay una coincidencia general en que rondan las 400.000 ó 500.000. Sólo hay registradas 2.800 personas en todo el municipio de Soacha; sin embargo, en la encuesta nutricional realizada por MSF-E (que abarcaba un segmento de la población, de 40.000 personas, en los Altos de Cazuca) un porcentaje equivalente a 11.000 afirmaba ser desplazado. ⁽⁴¹⁾ En todo el departamento de Caquetá, hasta mayo de 2001, había registradas 1.529 familias.

Con respecto a las tendencias en otras áreas de influencia de MSF-E, desde la oficina de la Red en Puerto Asís se señala que hay 9 municipios receptores en el departamento, mientras que todos expulsan población. Así, Puerto Caicedo es expulsor (en su mayor parte hacia la capital departamental, Mocoa), Puerto Guzmán expulsa población mayoritariamente hacia Caquetá, y San Miguel, que fue receptor, ahora es expulsor de población de vereda a vereda, hacia el interior del departamento y hacia Nariño y Ecuador.

6.1. Los desacuerdos

En los estimativos y cifras subyacen en ocasiones los intereses de quien los realiza. Desde algunas instancias gubernamentales (incluso en documentos oficiales) se ha descalificado a Codhes por el hecho de que las cifras que da son estimaciones, acusándola de "inflar" los datos para recibir más financiación internacional. Sin embargo, el Gobierno ha comenzado también a hacer estimaciones y, con ello, está aventurando cifras, es decir que implícitamente reconoce su incapacidad para realizar una caracterización de este fenómeno y acceder a una parte de la población desplazada. Pero además de la incapacidad, la Red de Solidaridad Social y el Gobierno de Colombia tienen un interés político en disminuir las cifras: son juez y parte, por tanto, cuantas más personas reconozcan como desplazadas e incluyan en el registro, mayor cantidad de recursos habrá que destinar y mayor será el problema político a asumir. El desacuerdo también es significativo porque, en el momento en que una persona desplazada pasa a ser "pobre" sin más, no requiere ayuda humanitaria y entra a formar parte de la problemática del desarrollo.

Todos los sistemas presentados presentan subregistro y ninguno de los modelos permite deducir cuántas veces se ha desplazado una persona o el nivel de retornos o reasentamientos. Sin embargo, todos ellos muestran un aumento dramático de sus cifras en los últimos cinco años.

Algunas características a destacar son:

La crisis tiene especial gravedad en Antioquia, Bolívar, Santander, Córdoba, Magdalena, Chocó, Cesar, Sucre, Meta, Putumayo, Valle del Cauca, Caquetá, Cauca, Guaviare, Nariño y Arauca. Sólo Antioquia representa el 25% del total nacional.

Resultan especialmente afectados los campesinos y las comunidades negras e indígenas, aunque el fenómeno de la "limpieza política" y los asesinatos y amenazas a sindicalistas, activistas políticos y de derechos humanos, líderes comunitarios, periodistas, maestros, trabajadores de la salud... han provocado un aumento de los desplazamientos entre estos segmentos de población.

Todos los sistemas de estimación coinciden en la elevada incidencia del desplazamiento forzado sobre los menores de edad, que constituyen al menos la mitad de la población desplazada.

Aunque la tendencia principal es un desplazamiento urbano-rural, se están incrementando los desplazamientos intraurbanos, de ciudades intermedias hacia grandes centros urbanos, para huir de las amenazas a la seguridad y buscar nuevos modos de subsistencia. Se estima que 37 familias llegan a Bogotá todos los días. ⁽⁴²⁾

La mayoría de los desplazamientos siguen siendo individuales o familiares, pero se aprecia una tendencia al alza en los desplazamientos masivos (que involucran a más de 10 familias o de 50 personas). En 1997, por primera vez en Colombia, se establecieron dos campos para desplazados: uno en Pavarandó (Antioquia) y otro en el estadio de Turbo, donde estuvieron más de dos años. En junio y julio de 1998, 10.000 personas de 17 municipios fueron desplazadas a Barrancabermeja.

Actores: las guerrillas participan en más eventos generadores de desplazamiento pero con efectos menores en términos numéricos, debido a la estrategia comunicativa de terror que utilizan los grupos paramilitares y que hace sus acciones mucho más "eficaces" en este sentido: se calcula que por cada masacre se desplazan más de 170 personas. En este sentido, algunos analistas señalan que las masacres, la brutalidad y el ensañamiento con los cuerpos humanos vienen a relacionarse con la memoria histórica de las imágenes de "La Violencia" y con el imaginario colectivo de este país.

7. LA RESPUESTA ESTATAL

7.1. Los principios

El desplazamiento forzado es una de las expresiones más graves de la crisis humanitaria que vive Colombia. Sin embargo, y aunque existe una amplia reglamentación jurídica al respecto, que se materializa en leyes, decretos y normas desarrolladas en los últimos años, el Gobierno colombiano sigue sin plantear el problema como una cuestión de derechos humanos. Hasta el momento se ha dedicado sobre todo a la formulación de políticas y al ajuste institucional, con respuestas de carácter asistencialista muy limitadas y marginales y con escasas o nulas actuaciones encaminadas a la prevención de los desplazamientos y al retorno o reubicación de las personas desplazadas. Esto permite afirmar que la ineficacia de la respuesta no es sólo una cuestión de presupuesto sino también de voluntad política para hacer frente a esta cuestión.

El Estado colombiano tiende a plantear el desplazamiento como un efecto del conflicto y de la lucha entre grupos irregulares, y a sí mismo como una víctima más, impotente ante la magnitud del fenómeno. Esto condiciona una respuesta asistencialista que deja impunes las prácticas y los intereses que lo generan.

Un ejemplo del escaso interés que suscita esta cuestión es la demora en la elaboración de las normas: la ley que aborda el desplazamiento forzado es de 1997 pero sus aspectos más importantes no se reglamentaron hasta el año 2000. Por otro lado, ni el desplazamiento ni la desaparición forzada fueron delito hasta el año 2000, cuando se aprobó la ley 589 (de 6 de julio) y con la aprobación del nuevo Código Penal que entró en vigor en julio de 2001. Por consiguiente, ha habido muy pocos intentos de procesamiento y no hay nadie condenado hasta el momento por provocar desplazamiento forzado.

La Corte Constitucional de Colombia tiene una doctrina muy avanzada en términos de derechos humanos y en los últimos meses ha emitido sentencias que se consideran avances notables en esta materia. Estableció un tope de tres meses para reglamentar la ley (lo que dio lugar a que, finalmente, se publicara el decreto que la desarrolla); señaló que la responsabilidad primaria en este tema es del Estado y concretamente de la presidencia y, frente a los criterios restrictivos que se aplicaban y aún se aplican, asegura que el desplazamiento se configura "por el hecho material en sí de la movilidad humana forzada" y no con la inscripción en el Registro. Según la Corte, el que las autoridades desconozcan el origen de los hechos que forzaron el desplazamiento, no es prueba de que no hayan ocurrido sino de la inmanejable dimensión del problema.

El principal instrumento normativo para abordar el desplazamiento forzado es la ley 387/97, "Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados por la violencia en la República de Colombia". Este texto legal fue el primer intento serio de reconocimiento del problema. La ley define al desplazado como "aquel que se ha visto forzado a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas por conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al DIH u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que alteren o puedan alterar drásticamente el orden público".

Establece el derecho a ayuda humanitaria de emergencia por tres meses, prorrogables a tres más en circunstancias excepcionales, y el compromiso gubernamental de ayudar a los desplazados a regresar a sus lugares de origen, con garantías de seguridad y programas de consolidación económica. Sin embargo, no hay una estructura cohesionada ni presupuesto para ponerla en práctica. Hay múltiples instituciones implicadas en los niveles nacional, departamental y local que difícilmente logran una coordinación y que, aun en el caso de que tuvieran la voluntad política de articular actuaciones en este tema (lo que no siempre es cierto), no disponen de presupuesto. Por otra parte los mecanismos para acceder al sistema estatal son extremadamente complejos y restrictivos, y una gran parte de la población desplazada se queda fuera de él.

El decreto 2569 de diciembre de 2000 reglamenta parcialmente la ley y establece los requisitos para acreditar la condición de desplazado y para la ayuda de emergencia de tres meses. También amplía el acceso a la salud para los desplazados con carné. Sin embargo el decreto es restrictivo con respecto a los criterios de la ley y la Constitución del país, tiene una lógica exclusiva y, aunque presenta avances como el derecho a ayuda inmediata "por el sólo hecho de haber efectuado la declaración", esto (como todas las demás acciones) está sujeto a la disponibilidad presupuestal. El decreto no incluye los aspectos de protección ni ninguna consideración específica en razón de género, etnia y edad. Además el plazo de un año establecido para prestar declaración no tiene en cuenta la falta de información entre los desplazados sobre sus derechos, causas de fuerza mayor que les hayan impedido acudir a las autoridades, etc.

7.2. El registro

Para acceder a los servicios estatales las personas se ven sometidas a un procedimiento largo y burocrático que además, en algunos casos, puede incluso poner en peligro su seguridad. En resumen, un desplazado debe prestar declaración en una oficina del Ministerio Público (Defensoría, Personería o Procuraduría) o en un despacho judicial; debe dar detalles sobre el actor armado que lo desplazó; esa declaración se envía a la oficina departamental de la Red de Solidaridad Social, que comprueba su veracidad con el lugar de origen, en teoría en un plazo máximo de 15 días; el desplazado debe volver allí para comprobar si ha sido admitido; en caso de que así sea, recibirá un mercado (alimentos, artículos de aseo) y una pequeña ayuda para arriendo procedente de la Red de Solidaridad, así como una carta que le posibilita el acceso a los servicios de salud; si la Red no tiene fondos para ofrecerlo probablemente le derivará hacia el CICR, la Iglesia católica u otras ONG; si no ha sido admitido le cabe un recurso de reposición que debe superar largos trámites y pasar por un comité compuesto por varias instancias oficiales.

Algunas claves de por qué falla este sistema son:

Se debe prestar declaración en alguna oficina del Ministerio Público. Sin embargo, el cuerpo de las personerías está, según se reconoce desde algunos organismos internacionales, fuertemente infiltrado por los grupos paramilitares, con el riesgo que esto puede suponer para aquellos que acuden a prestar declaración. Estas oficinas tienen una capacidad de recepción de declaraciones limitada, disponen de poco personal y presupuesto para realizarlo. Ante esto, en Florencia se ha optado por un reparto de tareas: la Personería recibe declaraciones los lunes y martes, la Defensoría los miércoles y la Procuraduría los jueves y viernes. En la oficina del personero esto ha provocado que, si antes se recibían 10-15 declaraciones diarias, ahora se recibe ese número en los dos días de la semana habilitados.

La declaración debe contener, como mínimo, información sobre el lugar de la expulsión y tiempo que llevaba la persona en aquel lugar; fecha del desplazamiento; forma en que se dieron los hechos; presuntos actores; motivos o razones para abandonar el lugar y recorrido efectuado. Además el desplazado debe proporcionar todos sus datos y los de su familia, así como su dirección actual.

Algo muy problemático es que se debe aportar información sobre el actor que lo desplazó: los argumentos de "violencia generalizada" no son válidos, ni tampoco apreciaciones que se puedan considerar subjetivas como el temor al reclutamiento de hijos menores de edad o la imposibilidad de trasladarse a vender sus productos o de acceder a servicios sociales (educación, salud) como consecuencia de la presencia de actores armados. Tampoco entran en el sistema los desplazados por fumigación de sus cultivos.

Estas entidades envían la declaración a la Red de Solidaridad Social, donde la verifican con el lugar de origen, normalmente mediante llamada a las alcaldías, personerías, policía, etc. Si el desplazamiento lo causaron paramilitares o fuerzas oficiales, es más difícil o imposible obtener la calificación porque nadie quiere reconocerse responsable. Además esto implica que al desplazado le han localizado de nuevo y saben dónde ubicarlo. ⁽⁴³⁾ Por ello, muchos optan por declarar que los desplazó la guerrilla, sabiendo que así es más fácil el ingreso al sistema. ⁽⁴⁴⁾

Si no hay presupuesto para hacer las llamadas de confirmación, el funcionario de la Red puede actuar guiado por lo que haya leído en la prensa o escuchado en televisión. ⁽⁴⁵⁾

Algunos funcionarios siguen reclamando la prueba del desplazamiento, como una certificación del alcalde o alguna autoridad del lugar de origen. La única posibilidad para muchos sería volver a reclamarla, lo cual pondría en peligro su seguridad.

Muchos funcionarios encargados de tomar la declaración y de valorarla están más preocupados por la posibilidad de que entren al sistema personas que no son realmente desplazadas por violencia que por garantizar los derechos de quienes sí lo son. La recepción de declaraciones la realiza personal no especializado y en ocasiones se presiona a la persona, se trata de hacerla incurrir en contradicciones... ⁽⁴⁶⁾ El analfabetismo, factores culturales y el temor o inseguridad pueden dificultar la comunicación y facilitar que el relato tenga inconsistencias.

Desigualdad en la sensibilización y profesionalidad entre los funcionarios: aunque algunos tienen la mejor voluntad respecto a este tema, otros expresan su incredulidad porque consideran que un determinado municipio no expulsa población o ven ilógica (o increíble) la ruta recorrida por el desplazado. Esto provoca una desigual aplicación de la ley.

Los niveles de aceptación de declaraciones varían según las unidades territoriales: en Soacha se acepta el 81-82% de las declaraciones presentadas, mientras en Putumayo es un 75%. En Bolívar sólo se rechaza al 5%; en Bogotá este porcentaje llega al 50%.

Hay en determinados ámbitos una estigmatización del desplazado como persona vinculada a los grupos armados, especialmente a la guerrilla, ("guerrilleros o informantes, personas que sólo saben reclamar y no quieren poner nada de su parte; no se acomodan a normas, ni en el trabajo ni en la escuela, por eso nadie quiere tener que ver con ellos"). Además, en general se les considera un problema que desborda las arcas municipales (lo cual puede ser cierto) y que genera desórdenes públicos y delincuencia. En este sentido, proporcionarles algún tipo de atención puede hacer "que se queden", lo cual se quiere evitar. En la alcaldía de Soacha se considera en cierto modo responsables de su llegada masiva a las ONG que, al ofrecer ayuda, los atraen y logran que no quieran reubicarse en otro lugar. ⁽⁴⁷⁾

Con respecto a la carga sobre los servicios sociales, en una oficina de personero se manifestó que son "una carga impresionante sobre el sistema de salud, porque tienen enfermedades costosas, no simples gripes..."

Muchos desplazados no pueden ni siquiera entrar en las instituciones oficiales porque no tienen documentos de identificación. O nunca la tuvieron (por ejemplo, a muchas zonas del Chocó y de Urabá nunca llegó la Registraduría) o la han perdido en sucesivos traslados, o la destruyeron para no ser localizados. En estos casos el trámite se vuelve extremadamente complejo pues hay que volver a reclamar los documentos o iniciar todos los trámites de inscripción al Registro. Sin las tarjetas también es imposible acceder a la educación o la salud.

Algunas ONG ayuda y asesoran para la obtención de los documentos de identidad. ACNUR, junto con la Registraduría y la ONG Opción Legal, está llevando a cabo campañas para ubicar y censar a los indocumentados, expidiéndoles la Cédula de Ciudadanía o el Registro Civil. Se ha realizado en varias ciudades y parece haber dado buenos resultados, pero todavía tiene un alcance muy limitado.

Hay personas incluidas en el registro pero que no aparecen en las bases de datos, por lo que no pueden acceder a las ayudas. Las deficiencias en la actualización de la información y en la coordinación pueden suponer demoras de hasta varios meses entre la declaración y la inclusión en el registro.

Se han dado casos de presiones a desplazados para que pidan la baja en el sistema.

En cualquier caso, el proceso puede tardar de 1 ó 2 meses a años. A pesar de todas las dificultades se han experimentado avances: según los datos de la RSS, el 67% del registro existente se ha realizado en los últimos 15 meses, gracias a una labor de información entre los personeros municipales. ⁽⁴⁸⁾

7.3. Las filtraciones

Muchas personas no se acercan a las instituciones oficiales por temor a filtraciones y porque ven al Estado como una parte del conflicto. El decreto establece que toda la información que los desplazados le proporcionen a la RSS será absolutamente confidencial. Sin embargo se han filtrado datos y como consecuencia se han producido "razzias".

El propio decreto abre una puerta legal a las filtraciones, ya que contempla la posibilidad de entregar la información a aquellas instituciones que llevan atención a desplazados: INURBE, INCORA, instituciones de educación o salud... Esto se está haciendo en Puerto Asís, donde se entregan los datos porque se consideraba que alguna gente daba un uso imprudente a su certificación y "la enseñaba donde no debía". De esta forma, se envían los listados actualizados cada 15 días al hospital, colegios...

7.4. El sistema y sus limitaciones

El reconocimiento del problema del desplazamiento vino reflejado en una serie de documentos y normas legales que, en los últimos años, han ido constituyendo la institucionalidad de la respuesta estatal ante este tema. El resultado es el SNAIPD: Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, integrado por todas las instituciones que realizan planes o acciones de atención a esta población. El sistema tiene tres partes:

Un Consejo Nacional de Atención Integral a los Desplazados (presidido por un representante del presidente y donde participan consejeros presidenciales, ministros del Interior, Hacienda, Defensa, Salud, Agricultura, Desarrollo Económico; director del Departamento Nacional de Planeación; Defensor del Pueblo, Alto Comisionado para la Paz y director de la RSS). Es un órgano consultivo responsable del diseño de políticas y de asegurar la financiación. Sin embargo, después de su constitución en 1998 no volvió a reunirse hasta enero de 2001.

15 instituciones (incluyendo ministerios, direcciones generales, INURBE, INCORA, etc.) responsables de la implementación de políticas.

Comités sobre desplazamiento que debían ser creados a nivel municipal y departamental, encabezados por los gobernadores o alcaldes y donde participarían las autoridades militares y policiales, de salud y educación, Cruz Roja colombiana, iglesias y representantes de comunidades desplazadas. Estos comités deben apoyar el sistema nacional a los niveles locales.

Muchos comités territoriales no se han constituido o presentan diversos problemas: por ejemplo, en el Comité Departamental de Caquetá, los desplazados señalan que sólo han acudido funcionarios de segundo y tercer nivel por parte de la Administración, por lo tanto no han podido tomarse decisiones respaldadas presupuestariamente. En cuanto a la alcaldía de Puerto Asís, está en proceso de elaboración del Plan de Contingencia pero no tiene presupuesto asignado. ⁽⁴⁹⁾

Otras instituciones:

En varios municipios, entre ellos Soacha y Bogotá, se han constituido Unidades de Atención y Orientación (UAO): espacios donde participan el Ministerio Público, la RSS, el municipio y ONG, y que pretenden concentrar las acciones del Estado para que el desplazado tenga mejor atención y más claridad.

Para asistir y apoyar el trabajo de estos organismos debía crearse una Red Nacional de Información sobre población desplazada. También se preveía la creación de un Observatorio encargado de monitorear la evolución del fenómeno, realizar análisis sobre el desplazamiento interno y analizar y valorar los resultados de las políticas. Este Observatorio no se ha constituido.

Otro instrumento previsto son las Mesas Permanentes de Trabajo: espacios de interlocución entre las instancias oficiales y las organizaciones de la sociedad civil para la definición de políticas y la ejecución de proyectos. El Grupo de Apoyo a Desplazados señala que sólo se han reunido las de Bogotá y Soacha, Neiva y Villavicencio. En cualquier caso, asociaciones de desplazados y ONG aducen que no han sido espacios propositivos sino que han sido utilizados por las instituciones oficiales, y en especial la Red, para justificar su ineficacia y firmar acuerdos que luego no se cumplen. ⁽⁵⁰⁾

En marzo de 1999, la Red de Solidaridad Social (dependiente de la presidencia) fue designada como entidad encargada de la coordinación de las políticas de atención a la población desplazada. La Red, que existe desde 1994, tiene en general la función de la atención a la población vulnerable (pobres, niños, minorías, personas mayores...). La responsabilidad en esta materia ha cambiado de manos en cada Gobierno y se teme que en el próximo pueda ocurrir otra vez. Los procesos de "empalme" y transición conllevan unos plazos y esperas que no se adecuan a las proporciones cuantitativas y cualitativas del problema.

Aunque el desarrollo normativo de la política encaminada a abordar el problema del desplazamiento forzado ha sido extensivo, en donde se ha avanzado poco es en la implementación. Como señalaba un miembro de una instancia gubernamental, "en Colombia no hacen falta más leyes sino que se cumplan".

La ausencia de respuesta desde el Estado ha llevado a varios grupos de desplazados a adoptar medidas de presión para intentar ser escuchados y obtener respuestas a su situación. Por ejemplo puede mencionarse la ocupación de oficinas públicas y de organismos internacionales como ACNUR ⁽⁵¹⁾ y el CICR. ⁽⁵²⁾ Estos casos sólo expresan una lógica donde las políticas públicas se tramitan o se exigen por la vía de hecho, y ponen de relieve la distancia existente entre la normatividad y la atención gubernamental real al problema de los desplazados.

A continuación se analizan los progresos en algunos aspectos:

7.4.1. Prevención

El número de desplazados aumenta de forma vertiginosa año tras año. Sólo de esta afirmación ya se deduce que existen serias fallas en la protección frente al desplazamiento. De hecho, en la encuesta nutricional realizada en Soacha, casi un 70% de las familias que afirmaban ser desplazadas llegó al lugar desde 1996, y un 30% lo hizo en el último año.

El Ministerio Público tiene la responsabilidad de prevenir el desplazamiento y proteger los derechos de las personas desplazadas. Sin embargo, las propias instituciones reconocen que no tienen modelos y esquemas planificados. El sistema de alertas tempranas todavía está en fase de diseño y existen grandes dificultades al respecto porque el organismo encargado de su implementación, la Defensoría del Pueblo (que ha dado la voz de alerta en determinadas situaciones) no tiene capacidad para hacer actuar al Ministerio de Defensa. De hecho, incluso desde estamentos oficiales se reconoce la animadversión entre ambas instituciones y se afirma que "Defensa siempre hará lo contrario de lo que diga la Defensoría porque la considera infiltrada por los grupos guerrilleros". En algunos casos, comunidades y ONG de apoyo han dado la alerta sobre situaciones anunciadas de antemano que podrían haberse evitado, pero no se obtuvo respuesta por parte de las autoridades. Tampoco está contemplado en la ley que en estos casos, por omisión, puedan aplicarse sanciones (ni por vía administrativa ni penal).

Éste fue el caso del Alto Naya, donde se había dado la voz de alarma y entre el 10 y el 13 de abril de 2001 fueron asesinadas cerca de 40 personas y se desplazaron más de 1.000 (son cifras de la Defensoría del Pueblo, que denunció los hechos y reclamó la presencia de las autoridades, pero no encontró respuesta). Esto demuestra la ausencia de voluntad política para proteger el derecho a la vida.

Otro ejemplo de la ausencia de medidas efectivas para prevenir los desplazamientos forzados, incluso cuando existen indicios claros del riesgo, se produjo en el departamento de Norte de Santander. ⁽⁵³⁾ En octubre de 1998, 15.000 campesinos de Tibú, La Gabarra, El Tarra y Filo Gringo marcharon a Cúcuta a pedir al gobernador que no se instalara en la región una base antinarcóticos y a denunciar que no se habían cumplido los pactos suscritos con ellos durante la presidencia de Samper, en 1996 (erradicación manual y voluntaria de cultivos ilícitos e inversión en desarrollo alternativo). El Gobierno se comprometió a implementar un plan de desarrollo alternativo para la región y los campesinos volvieron a sus localidades.

En mayo de 1999 comenzó el hostigamiento por parte de los paramilitares, que cometieron 12 masacres en el corregimiento de La Gabarra: el 23 de mayo en Abrego; el 29 en la carretera de Tibú a La Gabarra... Unos 3.500 campesinos salieron de sus tierras en junio a consecuencia de estos hechos, y otros 600 en julio por enfrentamientos entre paramilitares y guerrilla. El día 31 de junio la Defensoría del Pueblo departamental reclamó al gobernador medidas para defender la vida de los habitantes de La Gabarra, y la oficina nacional realizó requerimientos en este sentido a la comandancia militar, que anunció la toma de medidas inmediatas. La organización Minga reclamó protección para la población y el comandante de la V Brigada señaló que sus afirmaciones eran difamatorias, ya que los habitantes de La Gabarra estaban protegidos por el Batallón 46.

El día 10 de julio una comisión (fiscalía, defensoría, unidad de derechos humanos del Ministerio del Interior, ACNUR, Alto Comisionado de Derechos Humanos, RSS, diócesis de Tibú, Gobierno regional y varias ONG) viajó a la zona para verificar la situación y reclamó medidas para evitar nuevas masacres anunciadas por los paramilitares. El 17 tuvo lugar otra masacre en Tibú. El día 26, el comandante de la V Brigada volvió a afirmar, en un comunicado, que el informe de Minga era una manipulación contra el ejército. El 31, un informe de la Defensoría afirmó que 91 campesinos habían sido asesinados en 14 masacres desde la llegada de los paramilitares a la región.

A pesar de todas las alertas, los paramilitares atacaron Petrólea y La Gabarra entre el 20 y el 22 de agosto. En La Gabarra se cortó la energía eléctrica y las líneas telefónicas y la población estuvo absolutamente aislada durante varios días, en los cuales fueron asesinadas 60 personas. Se dio un ultimátum a los habitantes y 1.100 personas abandonaron el área. Hay un batallón del ejército a media hora de La Gabarra. Sin embargo, justificó su no intervención porque había sido atacado por paramilitares la noche del asalto, porque estaban patrullando otras áreas y porque el control de zonas urbanas es responsabilidad de la policía.

El ejército llegó el día 26 a La Gabarra. Mientras tanto, los paramilitares mataron a 5 personas en el área rural de El Zulia; entraron a San Martín de la Loba y dieron a los habitantes la orden de abandonar el lugar en 48 horas. 2.000 personas huyeron. Otras, de otras localidades, hicieron lo mismo ante el temor a nuevos ataques.

7.4.2. Protección durante el desplazamiento y en el lugar de llegada

La vicepresidencia de DDHH ha atendido un número limitado de casos en relación con el problema del desplazamiento, sobre todo en lo referente a protección (envío de funcionarios a la zona para realizar verificaciones, ante una alerta de riesgo), acompañamiento a retornos, interlocución con la fuerza pública para la puesta en marcha de medidas de protección, etc.

La Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior ha visto solicitudes de líderes de desplazados para protección y acompañamiento a retornos. En algunos casos se entregaron equipos de comunicación para personas y comunidades amenazadas. También ha realizado informes y seguimiento de denuncias de violaciones a los derechos humanos o el DIH, apoyo a comisiones judiciales, verificación en el terreno, etc. El decreto 2569 afirma que los desplazados deben prestar declaración y solicitar que ésta sea remitida a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior para lograr medidas de protección. Sin embargo no define plazos, acciones ni procedimientos para establecerla de forma efectiva. Los mecanismos existentes requieren trámites largos y complejos, se aplican en casos individuales y una vez que la persona ha recibido amenazas o agresiones. Por otro lado los estudios de caso están a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), lo que hace que muchas personas no tengan la confianza necesaria para solicitar protección.

En algunas comunidades de llegada, el simple hecho de ser desplazado está asociado al estigma de la pertenencia a alguno de los bandos armados, lo que implica serios riesgos para la seguridad física. En caso de que los desplazados decidan agruparse en alguna asociación u organización para reclamar sus derechos, sus líderes pueden ser amenazados o asesinados. Tres líderes comunitarios de Altos de Cazuca (Soacha) fueron asesinados entre junio y agosto de 2001.

El temor que generan estos hechos hacen que las personas tengan más dificultades para organizarse y presentar reclamaciones sobre sus derechos. Los efectos sobre la desarticulación del tejido social son devastadores. Como señalaba un desplazado en Altos de Cazuca, "aquí no hay manera de exigir nada; a ver si nos mandan matar, que yo conozco casos, aquí si encabezas algo te matan".

Las organizaciones que trabajan con desplazados también son objeto de amenazas en numerosas ocasiones, especialmente si su apoyo va más allá de la asistencia inmediata y ofrece asesoría jurídica o formación en derechos y protección.

7.4.3. Retorno o reasentamiento y recuperación

La mayor parte de las acciones adelantadas se han dirigido hacia el retorno, en ocasiones con poca seguridad porque las condiciones que provocaron la salida seguían existiendo. No parece que haya habido órdenes directas de regresar pero sí presiones indirectas por parte de las autoridades a determinadas comunidades. El retorno debe estar basado en la información y la voluntariedad.

En cuanto a la reasignación de tierras a población desplazada, el organismo encargado de realizarlo (Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA) achaca su escasa incidencia a dificultades de tipo económico. Está entre sus funciones asignar tierras de cultivo para los reasentamientos de personas desplazadas, hacer gestiones para que puedan comprar tierras o proveer asistencia básica para que se establezcan en nuevas casas y granjas. Los procesos de reasentamiento se han aplicado a muy pocas comunidades y con éxito limitado, por varias razones, la principal de ellas que a los desplazados forzosos se les aplican los principios generales de la vigente ley de reforma agraria (160 de 1994), es decir, la "redistribución por la vía del mercado". Esto implica que se subvenciona el 70% del valor de la tierra y ellos deben conseguir el restante 30%.

Debido a la sobrevaloración de la tierra, a que los propietarios aprovechan las necesidades políticas del INCORA para venderle tierras a un precio superior a su valor real, y a los altos tipos de interés, ese porcentaje puede hacer insostenible el proceso de reasentamiento al no garantizar la subsistencia. En algunos casos se han asignado tierras de escaso valor productivo. Por otra parte, en ocasiones, las comunidades reasentadas han sido hostigadas por los actores armados obligándolas a huir de nuevo.

El INCORA tiene también la responsabilidad de llevar el registro de las tierras y bienes abandonadas por los desplazados (según el artículo 19 de la ley). Sin embargo esta actuación, que constituiría importante medida de prevención al eliminar los estímulos económicos de los desplazamientos, nunca se ha aplicado.

7.4.4. Presupuesto

El Gobierno colombiano creó, dentro del Plan Colombia, el Fondo de Inversiones para la Paz, una cuenta especial que se alimenta con recursos de los Bonos de Paz (que pagan los empresarios), préstamos de la banca multilateral y las solicitudes que atienda la comunidad internacional para programas sociales en áreas de conflicto y cultivos ilícitos.

El Plan de Acción para el desplazamiento forzado señala que esta política se circunscribe "dentro de las estrategias para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado contenidas en el Plan Colombia". De esta forma, la ejecución de la política ha sido presentada para ser financiada dentro del Plan Colombia, por un montante de 360 millones de dólares. Los programas tienen una extrema dependencia de los recursos internacionales y numerosas organizaciones vienen reclamando que se asignen recursos regulares del presupuesto nacional para el manejo del desplazamiento forzado, de forma que no esté supeditado a la negociación de los planes de cooperación internacional (dado que la responsabilidad del Estado ante este tema es inmediata). ⁽⁵⁴⁾

En estos momentos, 900 ONG se han inscrito en una convocatoria para la ejecución de recursos del componente social del Plan Colombia. Dentro del Programa Empleo en Acción están aprobados 1.502 proyectos para 150 ONG.

A pesar de todos los anuncios al respecto, las necesidades de atención a la población desplazada siguen descubiertas. En los primeros seis meses de 2001 seguían en discusión los recursos para financiar proyectos de vivienda rural (por 9.000 millones de pesos), de vivienda urbana (45.000 millones), y para atender al 40% de la población registrada en proyectos productivos (120.000 millones). ⁽⁵⁵⁾ En medio de esa situación, la Red solicitó 42.000 millones de pesos para ejecutar proyectos comprometidos, pero en marzo de 2001 se le asignaron sólo 2.000 millones. ⁽⁵⁶⁾

El propio Departamento Nacional de Planeación señala que los procedimientos para el acceso de la población desplazada a programas de inversión de entidades nacionales (en vivienda, crédito, etc.) han sido muy restrictivos o imponen condiciones imposibles de asumir, como el recurso al préstamo, en las condiciones en que se encuentran estas personas. ⁽⁵⁷⁾ Otra fuente de problemas es que se asigna un papel protagonista a organismos departamentales o municipales, pero no se incrementan los flujos de recursos destinados a ellos. El Estado central y las entidades descentralizadas compiten por los recursos públicos y no hay establecidos mecanismos claros de transferencias. La alcaldía de Soacha tiene, para 2001, un presupuesto de atención a población desplazada de 40 millones de pesos. ⁽⁵⁸⁾

Desde la Red de Solidaridad se manifiesta que sí existen dificultades de recursos y de transferencias desde la Administración central, pero que es más un problema de asignación y de ordenamiento en las finanzas. El clientelismo y la corrupción también afectan a estos programas y dificultan su puesta en práctica.

7.4.5. Resumen de problemas

Falta de voluntad política para poner las leyes en práctica. Las comunidades y personas afectadas nunca están presentes en el proceso de elaboración de las leyes; las hacen otros grupos, con intereses diferentes.

• Escasa clarificación de las responsabilidades de cada institución.
• Falta de fondos, retrasos en las asignaciones y descentralización poco clara.
• Obstáculos burocráticos en la certificación: gran número de desplazados queda por fuera del sistema.
• Temor en las instituciones locales y regionales a la llegada masiva de desplazados, que lleva a que no se apliquen las leyes.
• Sospecha y estigmatización hacia los desplazados, rechazo y discriminación.

Desde instancias gubernamentales a distintos niveles se "sospecha" de las actividades de las ONG porque pueden favorecer, a su juicio, la llegada de más desplazados.

A pesar de lo anterior, tendencia a descargar responsabilidades en ONG y organismos internacionales.

Falta de medidas para prevenir más desplazamientos.

Varias de las instituciones previstas en la ley o no se han creado o no funcionan.

La misma existencia del desplazamiento implicar asumir la debilidad del Estado para hacer frente a una situación generalizada de violencia y al debilitamiento de los espacios formales de poder. No está suficientemente analizado en qué medida es un mecanismo que ayuda a la reorganización local o regional del poder y quiénes se benefician de ella. Tampoco hay en el Estado una visión estratégica y de largo plazo, ni una prospectiva de qué puede suponer de cara al futuro. Sin embargo, a nivel socioeconómico, se puede afirmar que produce un crecimiento acelerado y no planificado de la población urbana y la expansión de barrios periféricos que carecen de servicios públicos y sociales, de centros de salud o educación y de puestos de trabajo. Está provocando la "lumperización" de amplias capas sociales. Otro efecto claro es que rompe el tejido social. Además de la ruptura de los lazos en las comunidades de origen, difícilmente se pueden articular de nuevo en los lugares de llegada debido a las características de estos. No sólo se rompen los lazos de solidaridad sino que, muchas veces, se cataloga al otro como un invasor que viene a competir por los escasos servicios y empleos.

8. LA EMIGRACIÓN AL EXTERIOR

El Grupo Temático de Desplazamiento, coordinado por ACNUR, afirma que en 2000 dejaron el país sin regresar 226.165 colombianos, la mayor parte de los cuales se dirigió a Estados Unidos, Canadá, Costa Rica y España. Estas cifras son todavía inferiores a las calculadas por la Asociación Nacional de Instituciones Financieras que, basándose en los datos que ofrece Aeronáutica Civil (personas que se van por vía aérea menos las que regresan) y del Departamento Administrativo de Seguridad (que también incluye salidas por otras vías) ofrece una cifra de salidas netas en el año 2000 de 282.409, con un acumulado de 1,07 millones desde 1996. ⁽⁵⁹⁾

Los colombianos son la comunidad hispana de mayor crecimiento en EE UU en los últimos años, con un cálculo oficial de 500.000 legales y hasta 2 millones en total. En los últimos tres años podría haber llegado un millón de personas.

Las remesas que estos emigrantes envían a Colombia superan los 1.700 millones de dólares anuales, más que el café y sólo por detrás de los ingresos del petróleo. Los giros crecieron un 70% anual entre 1998 y 2000. Según el senador Alfonso Garzón, de no ser por esta situación, el desempleo en el país superaría el 30%.

En Europa, EE UU y Canadá se recibieron en el primer semestre de 2001 más de 6.000 solicitudes de asilo, más del doble de las recibidas en el mismo periodo del año anterior. Más de 2.500 pidieron asilo en Costa Rica entre enero y marzo (333 el año anterior). ⁽⁶⁰⁾

9. LA IMPUNIDAD FRENTE A LAS VIOLACIONES DEL DIH Y LOS DERECHOS HUMANOS

Colombia es uno de los países donde resulta menos "caro" violar los derechos humanos. El propio Gobierno reconoce la ineficacia del sistema judicial y un grado de impunidad del 97%, que puede considerarse casi absoluto.

Un ex Defensor del Pueblo así lo manifestaba durante su permanencia en el cargo, con respecto a los oficiales y miembros de las fuerzas de seguridad implicados en distintos sumarios. "Tal es el grado de impunidad que ha favorecido en este país a los violadores de los derechos humanos, que en muchos casos el Defensor del Pueblo se pregunta, al recibir y tramitar las quejas ante él presentadas por ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, suplicios y otras demasías; ¿Cuántos de los responsables de estos crímenes de lesa humanidad serán destituidos? ¿Cuántos de ellos quedarán inhabilitados para desempeñar funciones públicas? ¿Cuántos de ellos irán a prisión? ¿Cuántos serán ascendidos o enviados a cursos en el exterior? ¿Cuántos de ellos resultarán injustamente absueltos, con la invocación torticera de la legítima defensa? Nadie negará que la historia reciente es pródiga en mostrarnos cómo en Colombia, los asesinos, los torturadores y los responsables de desapariciones forzadas no sólo escapan a menudo de cualquier sanción, sino que frecuentemente son favorecidos con promociones, traslados, comisiones de estudio y otros estímulos, para indignación y pasmo de la ciudadanía. En Colombia la impunidad ya ni siquiera se toma el trabajo de ocultarse". ⁽⁶¹⁾

Según la Comisión Colombiana de Juristas, ⁽⁶²⁾ en Colombia, entre abril y septiembre de 2000, casi 20 personas en promedio diario fueron víctimas de la violencia sociopolítica. Esto significa 3.538 personas. Eliminando de esta cifra a los combatientes muertos en combate, quedaría un total de 2.660 civiles. La mayoría de estas muertes se produce fuera de las hostilidades. El promedio diario se ha duplicado con respecto a 1988 y continúa en aumento. Esas 20 muertes diarias se deben a ejecuciones extrajudiciales (incluyendo masacres), desaparición forzada, víctimas de combates y operaciones de limpieza social.

Con relación a las violaciones de los derechos humanos y derecho humanitario de las cuales se conoce el autor, el 4,55% se atribuye a fuerzas estatales, el 79,1% a paramilitares y el 16,25% a guerrillas. Desde 1993 hay un incremento vertiginoso en las violaciones cometidas por paramilitares (eran menos del 20% aquel año y más del 75% desde 1997), mientras las realizadas por agentes estatales bajaron desde el 50% de 1993 a menos de un 5% en 1997. La Comisión de Juristas establece una correlación entre los dos fenómenos, señalando que "sugiere la ocurrencia de numerosas acciones encubiertas o toleradas, en las que no se descarta la participación directa o indirecta de agentes estatales". ⁽⁶³⁾ Con respecto a las violaciones al DIH por parte de los grupos armados disidentes, han violado de forma habitual principios básicos como la distinción y la proporcionalidad, particularmente mediante el uso de coches bomba y cilindros de gas, así como con la toma de rehenes y el reclutamiento de menores.

Normalmente las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH que se cometen contra la población civil, o la amenaza de cometerlos, preceden a la confrontación directa entre grupos armados o son completamente independientes de ella.

La disputa territorial se materializa, así, en una búsqueda de control sobre la población civil y la destrucción de sus vínculos con el adversario (reales o potenciales).

Frente a esto, hay que recordar que Colombia ha suscrito los cuatro Convenios de Ginebra y los dos Protocolos Adicionales, y todos ellos están vigentes en el país. Con la reforma constitucional de 1991 el DIH fue incluido en el marco constitucional, lo que sitúa a estas normas dentro del "bloque de constitucionalidad". Lo mismo ocurre con la Declaración Universal de Derechos Humanos. Todo esto significa que la responsabilidad frente a las violaciones de estos, y concretamente frente al desplazamiento forzado, le compete al Estado. Por otro lado los movimientos forzosos de población son considerados crímenes de guerra por el Derecho Internacional Humanitario y por el estatuto de la Corte Penal Internacional adoptado en Roma en julio de 1998. ⁽⁶⁴⁾ Sin embargo, en Colombia, el desplazamiento forzado no fue delito hasta el año 2000, ni tampoco la desaparición forzada de personas.

Esto sucede en un clima polarizado que algunos analistas califican de "macartismo", es decir, de señalamiento permanente de los líderes y activistas sociales, que resultan sospechosos de ir contra el orden establecido. En los manuales de las FF AA colombianas sigue aplicándose la doctrina de la seguridad nacional y el "enemigo interno". Entre enero de 1991 y noviembre de 2000 fueron asesinados 1.524 sindicalistas, de ellos 299 directivos nacionales. Entre enero y noviembre de 2000 fueron 102 los asesinados. Numerosos trabajadores son detenidos arbitrariamente, otros obligados a desplazarse, secuestrados, desaparecidos... Los maestros y los profesionales de la salud son dos colectivos que han comenzado a ser crecientemente amenazados, lo que en algunas zonas incluso ha puesto en serias dificultades la continuación de las actividades educativas.

Un informe del Ministerio de Defensa, que pretende dar a conocer los avances en la lucha contra los grupos paramilitares, afirma que "los resultados difícilmente pueden ser proporcionales puesto que, mientras los grupos guerrilleros atacan y enfrentan a la Fuerza Pública, los grupos de autodefensa rehuyen la acción de esa Fuerza y tienen como lineamiento no enfrentarla, lo cual genera menos oportunidades para provocarles bajas y capturas". ⁽⁶⁵⁾ También la Alta Comisionada de NN UU para los Derechos Humanos, en su tercer informe sobre Colombia, señala que "la Oficina ha sido testigo de declaraciones de altos oficiales del Ejército señalando que los paramilitares no atentan contra el orden constitucional y por tanto no es función del Ejército combatirlos". ⁽⁶⁶⁾

Las normas disciplinarias de las fuerzas militares no contemplan como falta el apoyo o tolerancia hacia grupos paramilitares. La nueva Ley de Defensa y Seguridad Nacional, ratificada por el presidente en agosto de 2001, hará todavía más difícil el control sobre los abusos de los derechos humanos cometidos por miembros de estas fuerzas, ya que aumenta sus facultades judiciales. Autoriza a la fuerza pública a detener personas y mantenerlas en establecimientos militares hasta siete días, interrogándolas sin orden judicial, y les permite asumir el control de zonas del territorio ("teatro de operaciones") y tomar medidas por encima del poder de alcaldes o gobernadores. Además se les autoriza al levantamiento de cuerpos que presuntamente hayan muerto en combate e impide actuar a la Procuraduría en las investigaciones contra miembros de la fuerza pública. Por último, se establece que "cuando se considere necesario, los servicios de vigilancia y seguridad privada podrán coadyuvar a los fines de la Seguridad y Defensa Nacional". Las órdenes de captura dictadas por la Fiscalía contra miembros de los grupos de autodefensa rara vez se cumplen.

10. LA SITUACIÓN HUMANITARIA

10.1. La alimentación: encuesta nutricional en Soacha

MSF España realizó entre mayo y junio de 2001 una encuesta en Altos de Cazuca (Soacha), con el fin de diagnosticar la situación nutricional en los niños de 6 a 59 meses de edad. Los resultados de este estudio ofrecen un panorama esclarecedor de la situación nutricional en zonas de asentamiento periurbanas y de las diferencias entre personas residentes y aquellas que manifestaban ser desplazadas. Todos ellos, sin embargo, presentan características comunes como unos índices de desnutrición crónica muy por encima de la media nacional. El 25,5% de los niños menores de 59 meses presentaba desnutrición crónica global. En la población que manifestaba ser desplazada, este índice subía hasta el 31,9%. En ambos casos es notoria la diferencia con la situación general (desnutrición crónica del 13,5%, y del 19,4% para el área rural, en el año 2000).

En los 26 barrios seleccionados como área de influencia del proyecto de salud MSF-E vive un total de 36.000 personas beneficiarias. De acuerdo a la encuesta, manifestaba ser desplazado el 27,6% de esta población (lo que arrojaría un resultado global de unas 11.000 personas, trasladando los porcentajes de la encuesta), aunque sólo un 2,5% de ellos tenía carta de desplazado.

Año de llegada	1980-1990	1991-1995	1996-1999	2000-2001
Población	5,6%	19,2%	45,4%	29,8%

Tipo de seguro disponible y afiliación al régimen sanitario:

Tipo de seguro y afiliación al régimen sanitario	Residentes	Desplazados
Ningún tipo de seguro	27,9%	37,7%
Vinculados	24,5%	30,8%
Régimen contributivo	18,1%	14,2%
Régimen subsidiado	23%	12,3%

En cuanto a la tasa de desempleo en los varones, es del 54% para los residentes y del 69,8% para los desplazados. Por otra parte, entre esta población desplazada, un 84,8% de las familias se dedicaba a la agricultura antes del desplazamiento.

Ingresos familiares mensuales	Residentes	Desplazados
Menos de 100.000 pesos	8,6%	14,7%
Entre 100.000 y 199.000	13,5%	22,4%
Entre 200.000 y 279.000*	15,2%	19,2%
Media mensual en pesos	317752	233.269

* 279.000 pesos es el salario mínimo actual

10.2. Salud ⁽⁶⁷⁾

El Acuerdo Nº 185/2000, de 23 de diciembre de 2000, estableció que las reclamaciones para el pago de los servicios en salud prestados a población desplazada se haría de forma directa al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), concretamente a la subcuenta de eventos catastróficos. Una reciente circular del Ministerio de Salud y la Red de Solidaridad pretende agilizar aún más el proceso, y establece la obligación de las IPS de ofrecer atención de todo tipo en urgencias, medicamentos, derivación, etc., previa comprobación (incluso mediante llamada telefónica) de que la persona figura en el registro de la Red.

Esto supone que teóricamente, y siempre que hayan accedido a la certificación de desplazados, tienen acceso ilimitado y gratuito a los servicios de salud en cualquier IPS, pública o privada, incluyendo los medicamentos. No se ha reglamentado cuándo un desplazado con carné deja de tener este acceso ilimitado al sistema por lo que, al menos de momento, es indefinido. Sin embargo esto se ve mediado por factores como la inclusión en el registro y la agilidad de circulación de la información; y también las posibilidades que ofrezcan las estructuras de salud en los lugares de llegada.

En Florencia, según las entrevistas realizadas en junio de 2001, estaban ofreciendo atención en salud hospitales públicos y clínicas privadas. Sin embargo, y según manifestó el gerente del hospital Malvinas, todavía no se les había reembolsado nada de lo facturado entre enero y mayo en concepto de atención a desplazados: 101,3 millones de pesos. También desde la clínica privada Santa Isabel (que asegura estar atendiendo entre 25 y 30 personas al día por este concepto) se señalan deficiencias en el cobro. Aparentemente los requisitos de facturación no están muy claros y numerosas facturas son devueltas por defectos de forma. Además, falta agilidad en el intercambio de información entre instituciones, por lo que algunas facturas son devueltas porque los datos de un desplazado con carné todavía no están a disposición del FOSYGA y no lo considera desplazado.

Contrasta con esto el dato de que el año pasado se asignaron en el FOSYGA 15.000 millones de pesos para la atención en salud a desplazados, de los cuales sólo se gastaron 4.000. ⁽⁶⁸⁾ Probablemente debido a esta infrautilización de los recursos, para el año 2001 el presupuesto asignado se ha reducido a 7.000 millones.

Con respecto a los que no acceden a la certificación, por múltiples motivos (incluido el hecho de que no sean desplazados por la violencia en los términos que establece la ley), su situación es notablemente peor. Muchos son vinculados pero, en el mejor de los casos (si estaban afiliados a alguna EPS o ARS en su lugar de origen), tampoco pueden hacer valer sus derechos porque el traslado de la documentación y la nueva afiliación son procesos complejos que pueden llevar mucho tiempo. Por ello se encuentran totalmente desasistidos en cuanto a salud.

10.3. Aspectos psicosociales

Además de la necesidad de albergue y alimentación, que se producen sobre todo en el corto y medio plazo, las situaciones vividas pueden tener graves efectos psicológicos. Las personas sufren miedo, desconfianza, distintos grados de depresión clínica y trastornos somáticos, además de una pérdida de la identidad cultural, del sentido de comunidad y de pertenencia: pasan de tener individualidad y ser sujetos de derechos a convertirse en la "masa" de los desplazados.

Recientemente el Instituto Nacional de Salud realizó un perfil epidemiológico del barrio Nelson Mandela, en Cartagena, un asentamiento de invasión a donde llega gran número de desplazados. ⁽⁶⁹⁾ La salud básica ambiental es pésima, con bajo acceso a servicios públicos, exposición a vectores de enfermedad y contaminantes ambientales, y viviendas en zonas de riesgo geológico. Hay una alta prevalencia de enfermedades en todos los grupos de edad: sólo un 7% de los niños y un 33% de los adultos se encontraba sano en los 15 días anteriores a la encuesta. El 57% de la mortalidad en niños, entre agosto y noviembre de 2000, era prevenible. Un 60% de la población entrevistada presentaba algún grado de depresión clínica o sospecha de esta patología. El estudio señala que, entre la población desplazada, es frecuente la presencia de uno o más síntomas de malestar emocional, así como las quejas somáticas.

El desplazado que llega a la ciudad enfrenta un buen número de problemas propios, además de los que afectan a las comunidades de recepción, aunque es cierto que, en ocasiones, los escasos servicios públicos existentes en los barrios de invasión son más de los que había en los lugares de origen. Especialmente en el caso de los campesinos, donde la identidad se construye mediante el contacto con la tierra y con la comunidad, muy pocos de sus elementos culturales son "trasplantables" a las ciudades. Las "herramientas" que le permitían garantizarse un medio de vida en el mundo rural ya no le sirven, por lo que se enfrentan a la imposibilidad de generar ingresos estables. Su única salida es la economía informal y el "rebusque", aunque estas opciones se han visto restringidas en los últimos años por la crisis económica en el país.

La falta de organización y solidaridad comunitaria en estos barrios también afectan a las posibilidades de recuperación socioeconómica: en un entorno al que continuamente están llegando personas nuevas, donde los vecinos no se conocen y probablemente desconfían del "otro", es difícil la articulación de redes sociales.

La mayoría de las personas llegan a estos barrios con la esperanza de que sea un alojamiento transitorio, hasta que puedan volver a su lugar de origen o, al menos, al campo o a una ubicación mejor dentro de la ciudad. Sólo con el paso del tiempo son conscientes de que probablemente ésta vaya a ser su residencia definitiva. "Uno cree que va a volver, pero el tiempo va pasando y te das cuenta de que ya no va a ser posible..." ⁽⁷⁰⁾ La sensación de provisionalidad hace que muchos no se planteen la integración en organizaciones vecinales ni en actividades comunitarias.

Un elemento fundamental en la evolución psicológica lo determina la impunidad, que produce tanto daño psíquico como el mismo hecho violento. ⁽⁷¹⁾ Muchos sentimientos de culpa, autocrítica y dependencia vienen dados por el hecho de no haber podido hacer nada para evitar el desplazamiento y por la impunidad en la que continúan aquellos que lo provocaron. Como señala María Teresa Uribe, "los desplazadores están muy bien; nadie los está interrogando, nadie los está investigando". ⁽⁷²⁾ Esto refuerza el desamparo.

10.4. Educación

Aunque no hay estudios exhaustivos, se sabe muchos niños no van a la escuela. Sólo en Bogotá, en 1999, 60.000 niños se quedaron sin cupo en las escuelas públicas, lo que muestra la incapacidad de la oferta institucional. De ellos, 24.000 eran niños y jóvenes desplazados. ⁽⁷³⁾ Muchos tienen que trabajar para contribuir a la economía familiar. La situación se agrava por la debacle que sufren los servicios públicos, y que también afectan a la educación. En Altos de Cazuca, la mayoría de las escuelas estuvieron sin maestros durante los primeros meses escolares de 2001, comenzando su incorporación en mayo.

En cuanto a los programas que se aplican en algunos lugares, tienen que pagar el material o uniforme, algo imposible para muchas familias. Los desplazados (con carné) tienen derecho a ser eximidos del pago de matrícula y pensión, sin embargo esto sigue dependiendo de la existencia de cupos y del colegio de que se trate. Por otro lado, aquellos que entran en la escuela se enfrentan frecuentemente a la estigmatización y el rechazo, lo que aumenta la deserción escolar.

En los barrios de invasión las políticas hacia los desplazados tienen que ser políticas sociales, de acceso a salud, educación, servicios, etc., que se dirijan hacia la población vulnerable y pobre en general. Como elementos específicos para la población desplazada, habría que mencionar la protección y seguridad a poblaciones concretas afectadas por la violencia, apoyo psicosocial y atención de emergencia en la fase inicial. Otros aspectos, como la salud y la educación, deben formar parte no de una política para desplazados sino de una política social. Y como señala Jorge Rojas, director de Codhes, "para esto no hace falta registro sino oferta pública".

11. OTRAS RESPUESTAS

Un elemento a destacar, en la medida en que puede llegar a afectar a MSF por la confusión que genera, es que se está produciendo una proliferación de ONG trabajando en el terreno, que han firmado el convenio de administración delegada con la Red y reciben dinero de la parte social del Plan Colombia. Esto significa que trabajan con los criterios de la RSS, es decir, con los desplazados que tienen carné, lo que ha generado quejas de distinto tipo:

"Dicen que trabajan con desplazados pero no es verdad, sólo les importa la carta".

"Hay mucha gente ahora viviendo de los desplazados". ⁽⁷⁴⁾

En conversaciones llevadas a cabo en Altos de Cazuca y Nueva Colombia se han recibido quejas de que algunas organizaciones están utilizando a población desplazada para justificar gastos y proyectos, por ejemplo, organizando cursos o programas de formación "fantasma" en los que al desplazado sólo se le utiliza para reclamarle la firma que pueda justificar el gasto. ⁽⁷⁵⁾ Sin embargo, hay iniciativas muy interesantes y organizaciones con larga trayectoria y profesionalidad que trabajan en este ámbito.

11.1. Organizaciones colombianas

El Grupo de Apoyo a Desplazados (GAD) se constituyó en 1994 por 13 ONG colombianas que trabajan en el campo de derechos humanos y en apoyo a comunidades desplazadas, y ha venido realizando hasta el año 2001 un valioso trabajo en términos de atención directa, lobby, publicación de informes y presión política. ⁽⁷⁶⁾ Sin embargo, las diferencias entre sus miembros y problemas de presupuesto (como postura ética, no aceptan dinero del Plan Colombia) han llevado a su disolución como grupo en julio de 2001.

El centro de investigación Codhes ha tenido un papel fundamental en el posicionamiento del desplazamiento forzado en la agenda pública y sus estadísticas e informes son conocidos a nivel internacional.

La Fundación Mencoldes proporciona terapia psicosocial a desplazados recién llegados a Bogotá, así como ayuda alimentaria, banco de ropa, etc. También ofrece asistencia jurídica y médica. La ayuda de emergencia forma parte de un proyecto más amplio que tiene como objetivo la recuperación psicosocial y socioeconómica de la población desplazada, por medio de talleres de apoyo, formación en distintas profesiones, apoyo inicial para la venta ambulante, etc. Una vez al mes, se celebra un taller que pretende ser un espacio terapéutico para aquellas personas y familias que tienen más problemas psicológicos.

La Comisión Colombiana de Juristas participaba en el GAD, pero también (individualmente) ofrece asesoría jurídica a desplazados que le son remitidos desde otras organizaciones, asesora en casos en que es necesario salir del país, etc. También ha presentado iniciativas que se han traducido en sentencias de la Corte Constitucional respecto a este tema y realiza lobby político ante Congreso y Senado. Actualmente está analizando la posibilidad de plantear recurso ante el último decreto por su carácter restrictivo.

La organización Minga ha trabajado durante diez años en las zonas de Cesar, Sur de Bolívar, Magdalena Medio y Norte de Santander, en un trabajo de formación en derechos humanos y fortalecimiento de las formas asociativas (sindicatos, movimientos campesinos, cooperativas...). Allí llegaron a constituirse 15 comités municipales de derechos humanos. En los últimos años ha tenido que retirarse de algunas de ellas por las amenazas, sin embargo sigue actuando en zonas como la cuenca del río Catatumbo, donde hay comunidades campesinas que a pesar de la presión se resisten a abandonar la zona (a la que llegaron, por otra parte, expulsadas de otras regiones en épocas anteriores). En Bogotá realiza un proyecto de atención psicosocial a niños y jóvenes que comprende la recuperación de la identidad cultural y el fortalecimiento del tejido social.

11.2. Organizaciones de desplazados

Las organizaciones de la población desplazada normalmente se caracterizan por su pequeño tamaño y limitado presupuesto. Los procesos organizativos se ven dificultados por la heterogeneidad del colectivo; la reticencia de muchos de ellos a participar en actividades de cierta visibilidad pública, o a acercarse a organizaciones, por motivos de seguridad; la falta de apoyo estatal y de presupuestos y las dificultades de adaptación a un entorno cultural diferente. El elevado grado de dispersión de los procesos de desplazamiento favorece las alternativas asistencialistas, desmoviliza a las comunidades y dificulta la organización. Esto se ve reforzado por las agresiones y persecución de líderes comunitarios, que ocasiona vacíos de liderazgo y dificulta la reconstrucción social y comunitaria. Por otro lado, la población desplazada se ha convertido en blanco de grupos armados y políticos que ven en ella un instrumento de propósitos ajenos a sus derechos.

Se calcula que en Colombia puede haber 60 ó 70 organizaciones de desplazados. Por mencionar una iniciativa interesante, la Coordinadora Nacional de Desplazados agrupa a cinco organizaciones que trabajan en una labor de incidencia política, con el acompañamiento de Mencoldes. Esta organización está tratando de ampliar su radio de acción e integrar a otras para unificar criterios y presentar alternativas de políticas. Sus mayores dificultades han venido de la pretensión de agrupar a personas procedentes de todo el país y desplazadas por todos los actores armados, ya que resulta difícil generar la sensibilidad de que todos son igual de víctimas y de que sólo depende del lugar dónde te haya "tocado".

Por su parte AFRODES (asociación de afrocolombianos desplazados) ha llegado a agrupar a 260 familias, unas 1.400 personas. Esta organización señala las dificultades que afrontan los desplazados negros a su llegada a las ciudades pues, al señalamiento que caracteriza a los desplazados, se le une en estos casos el racismo. AFRODES afirma que el desplazamiento "se está convirtiendo realmente en un fenómeno masivo en comunidades negras, ya que se pretende el acceso a la tierra saltando por encima de la Ley 70, que regula nuestros derechos y nuestras relaciones con la tierra". Hay casos de familias integradas en esta asociación que presentaron su declaración hace 3 y 4 años y no han recibido respuesta. ⁽⁷⁷⁾

La organización sigue suponiendo serios riesgos, para los líderes de los desplazados y para las ONG locales que trabajan con ellos, especialmente cuando se proporciona asistencia jurídica. 127 líderes de comunidades indígenas desplazadas fueron asesinados entre 1998 y 1999, según el último informe de Francis Deng, durante su visita a Colombia en 1999. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos también ha denunciado los ataques de que son objeto y ha pedido al Gobierno colombiano que tome medidas al respecto. Incluso funcionarios de la Defensoría del Pueblo a nivel local y miembros de la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, han sido amenazados por su trabajo con los desplazados. ⁽⁷⁸⁾

11.3. El sistema de Naciones Unidas y organismos internacionales

El sistema de Naciones Unidas está representado en Colombia por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, ACNUR, PNUD, UNICEF, PMA, FAO y otras agencias, bajo la coordinación de ACNUR con el apoyo de una oficial de la OCHA. ACNUR no está realizando asistencia directa a los desplazados en Colombia ni planea hacerlo en el futuro próximo, aunque financia a algunas ONG y asesora al Gobierno colombiano. La identificación de los beneficiarios de los proyectos se realiza a través de la RSS, y aunque algunos proyectos van dirigidos a población vulnerable en general, se trabaja en su mayor parte con los criterios de la Red (por tanto, con aquellos desplazados que han sido registrados y tienen carné). Realiza asesoría al Gobierno y cursos de sensibilización de funcionarios públicos y miembros de las Fuerzas Armadas, el cuerpo de personeros, etc.

ACNUR coordina el Grupo Temático de Desplazamiento, en el que participan 10 agencias de la ONU y la Organización Internacional de las Migraciones. También participan como observadores ECHO y el CICR, además de la Red de Solidaridad.

Periódicamente realiza informes de situación y previsiones de evolución del fenómeno para los siguientes períodos, así como departamentos y zonas de especial peligrosidad. En su penúltimo informe, de enero de 2001, señalaba que la respuesta estatal al desplazamiento interno "ha sido limitada e irregular en relación a la gravedad del fenómeno; además la mayoría de las entidades con un mandato de atención a las poblaciones desplazadas han eludido sus responsabilidades". ⁽⁷⁹⁾

El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos abrió en 1997 una oficina en Bogotá y realiza informes anuales en los que denuncia las violaciones a los derechos humanos por todas las partes en conflicto (incluido el Estado) y reclama el cumplimiento de las normas internacionales. El último informe, de 2000, fue duramente rechazado por el Gobierno de Colombia, que se sintió aludido por las denuncias a su escasa implicación en la lucha contra los grupos paramilitares y a las conexiones existentes entre éstos y amplios estamentos de los cuerpos de seguridad. Esta oficina recibe denuncias de violaciones de los derechos humanos y ofrece al Gobierno asistencia técnica en esta materia.

Sin embargo, la actuación del sistema de Naciones Unidas en Colombia ha recibido críticas desde muchos frentes, entre otros, desde las redes internacionales de ONG que forma parte del Proyecto Mundial sobre Desplazamiento Interno (IDP Project). ⁽⁸⁰⁾ En concreto, se ha reprochado que se limitan a las áreas de fácil acceso y no realizan trabajo de protección, y que la asistencia humanitaria es caótica y carece de un Plan Estratégico, y se les ha reclamado una mayor colaboración y coordinación entre sí y con las ONG, una mayor presión para facilitar el acceso de la comunidad internacional a la población desplazada, y el refuerzo del diálogo político para adoptar medidas de largo plazo tendientes a la prevención.

La Organización Panamericana de la Salud (OPS) realiza asesoramiento y apoyo al Ministerio de Salud en la atención a la población desplazada. Junto con el Ministerio ha editado un folleto de bolsillo donde se explica cuáles son los derechos básicos de los desplazados, los servicios a los que pueden tener acceso y las instituciones a donde dirigirse. Los equipos de brigadas rurales de MSFE en el Putumayo están distribuyendo este folleto entre las comunidades. También asesora en la elaboración de Planes de Contingencia y realiza alianzas con ONG para mejorar la formación y capacidad de respuesta. Tiene una interesante página web donde se ofrece de forma actualizada información sobre todas las instituciones que realizan actuaciones dirigidas a desplazados, ubicación geográfica, prioridades, así como análisis, estudios, etc. ⁽⁸¹⁾

La Organización Internacional de las Migraciones apoya a la Red en el diseño y puesta en marcha del sistema de información sobre población desplazada, tiene un proyecto para ayudar a los desplazados a conseguir sus documentos de identidad y otro para capacitación de trabajadores sociales en atención psicosocial.

La Oficina Humanitaria de la Unión Europea, ECHO, está tratando de incrementar su acción en cabeceras municipales de tamaño medio, para evitar en la medida de lo posible la llegada a grandes ciudades estabilizando la situación antes, donde es más fácil la identificación de esta población. Realiza talleres con las ONG a las que financia en el Contrato de Partenariado para que unifiquen criterios en temas diversos. Hasta el momento se ha realizado un taller sobre atención psicosocial que ha dado lugar a un documento de lineamientos. Se ha llevado a cabo otro sobre agua y saneamiento (liderado por Oxfam) y está previsto el de seguridad (por el CICR). Dentro del Plan Global 2001-2002, está financiando proyectos a varias organizaciones y el número de beneficiarios previstos supera las 200.000 personas durante este año.

11.4. Otros

El Comité Internacional de la Cruz Roja tiene una oficina en Bogotá y 17 delegaciones en todo el país. ⁽⁸²⁾ Además de realizar contactos con las partes en conflicto para promover el respeto al DIH, proporciona ayuda de emergencia a personas desplazadas por la violencia (aunque dependiendo de las circunstancias de cada caso, también incluye a personas que han sido afectadas por las fumigaciones).

Por otro lado, varias organizaciones de asistencia a desplazados se han unido en un grupo denominado DIAL (Diálogo Interagencial), a través del cual coordinan esfuerzos operacionales y de advocacy. Entre ellas están Save the Children, Oxfam, Diakonia y la Consejería en Proyectos.

12. RESUMEN Y CONCLUSIONES

El desplazamiento forzado es un fenómeno ligado a la historia de Colombia y que conecta con procesos históricos inacabados en el país. Las elites económicas y políticas lo han usado históricamente para "homogeneizar" población en una determinada zona y como forma de sostenimiento y ampliación de la gran propiedad. En este momento la presión del modelo neoliberal para ampliar los circuitos de capital ha venido a introducir un agravante en el proceso ya que entran en juego factores que cambian el valor de la tierra.

Los desplazados no son desplazados "por la violencia": la violencia es sólo el instrumento que se utiliza para expulsar a la población. Las verdaderas razones y causas del desplazamiento están detrás.

Se están generando desplazamientos asociados al valor estratégico de los territorios en términos militares y políticos, por la recomposición del poder local y regional, por el control o desmantelamiento de los movimientos sociales, control de actividades extractivas y productivas (recursos naturales y minerales), megaproyectos, expansión de la gran propiedad ganadera y la agroindustria, control de los cultivos ilícitos...

La expulsión del campo de miles de campesinos está provocando una recomposición de la propiedad de la tierra. Las explotaciones más grandes aumentan su tamaño y la concentración de la propiedad es cada vez mayor.

La expansión de la geografía del conflicto, la intensificación y multipolaridad de la violencia y las constantes violaciones de los derechos humanos, cometidas en un clima de casi absoluta impunidad, han agudizado el fenómeno del desplazamiento forzado en los últimos años. En estos momentos afecta a gran parte de la superficie del país, bien como zona de expulsión o recepción, aunque se concentra en varias microrregiones que presentan el fenómeno de forma más acusada.

Sigue tratándose, en su mayor parte, de desplazamientos individuales o familiares, de un "goteo" que se desarrolla en varias fases y en sucesivos avances y retornos o estabilizaciones que pueden durar años. El destino final suelen ser los barrios de invasión de las grandes ciudades, que garantizan el anonimato, una cierta seguridad y la ilusión de encontrar una alternativa de vida.

Las amenazas a la seguridad pueden continuar después de haberse desplazado, por lo que muchas personas tratan de mantener el anonimato y de que no se les identifique como desplazados. Una parte importante no se acerca, por ello, a las instituciones, y no accede a los programas estatales.

Subsiste una fuerte estigmatización de los desplazados. Bajo la calificación de "algo habrán hecho" suele identificárseles con uno de los bandos del conflicto, principalmente con las guerrillas. Por eso se les ve como una fuente potencial de conflicto y violencia, además de como una carga para los servicios sociales. Ningún municipio o institución está precisamente "deseoso" de recibir ni atender desplazados.

Una vez que pasa el primer momento de emergencia, los desplazados pasan a engrosar el contingente de lo que en Colombia es denominado "pobres históricos". Es decir, pasan a ser simplemente pobres. Por eso la mayoría de las políticas que se articulen en zonas de recepción de desplazados tienen que ser simplemente políticas sociales, dirigidas a población vulnerable y no a ningún colectivo en concreto.

Las políticas estatales reflejan un punto de vista asistencialista que no tiene en cuenta las causas del desplazamiento forzado ni las violaciones de los derechos humanos que implica, y no plantean reparación, protección ni prevención.

Se han hecho progresos en la formulación de leyes y normas pero queda un gran trecho para que se apliquen de forma efectiva. Falta coordinación entre las instituciones responsables y los recursos para poner en práctica las políticas dependen casi íntegramente de la financiación internacional.

El acceso al sistema estatal es muy complejo y restrictivo. Los desplazados no tienen información sobre los pasos que deben seguir y la larga burocracia hace que muchos desistan de pedir ayuda. El proceso de inscripción en el registro puede durar de 1ó 2 meses (en el mejor de los casos) hasta años.

El propio hecho de prestar declaración puede suponer un nuevo riesgo. Se debe declarar el actor del desplazamiento. Por otro lado, desde las instituciones oficiales se han producido filtraciones y algunas personas han sido de nuevo perseguidas, detenidas o asesinadas.

No hay voluntad ni política de Estado: cada nuevo Gobierno vuelve a retomar el problema desde el principio e incluso se cambian las instituciones responsables, con los retrasos y dilaciones correspondientes. Las instituciones de carácter departamental y municipal están desbordadas por la magnitud del fenómeno y no tienen recursos ni, en muchos casos, voluntad para tomar medidas al respecto.

En casos de desplazamientos colectivos, hay un mayor grado de organización que facilita la negociación con el Estado. Los más desprotegidos siguen siendo los individuos y familias que huyen solos.

El Estado no reconoce a los desplazados su carácter de víctimas de violaciones de los derechos humanos. Por eso, éstos tienen que negociar el acceso a sus derechos y utilizar formas de protesta y de presión.

En lo referente al acceso a salud, los desplazados con certificación tienen acceso ilimitado en prestaciones, medicamentos, etc. Aunque hay problemas derivados de la situación financiera de muchas IPS y de los retrasos en los pagos, el problema es mucho mayor para los desplazados sin carné, que o no tienen ningún tipo de afiliación o aquella que tienen (de su lugar de origen) ya no es válida.

El desplazamiento y las políticas económicas a las que está asociado están provocando la lumperiización de amplias capas sociales y un fenómeno de descomposición social que alcanza cotas dramáticas en algunas zonas del país.

Algunos estudios han resaltado la alta incidencia de trastornos psicosociales como consecuencia de la experiencia traumática, y la importancia de la atención psicosocial. No se ha evaluado lo suficiente el trauma psicológico y social que está produciendo el desplazamiento, especialmente en los niños (la mitad del colectivo).

Falta sensibilización sobre su situación y sus derechos. El fenómeno no tiene visibilidad en sus verdaderas causas, de cara a la opinión pública e incluso dentro del propio Estado. Hay mucha información y análisis pero no llega al gran público que se informa por televisión y que mantiene fuertes prejuicios con respecto a esta población. Un texto del director de la Red de Solidaridad, Fernando Medellín, reconoce este hecho:

"Las noticias que se transmiten desde medios masivos de Bogotá dicen que 'algo' pasó el día anterior en el Valle. En Cali, los medios dicen que 'algo' pasó en Tulúa. Y en Tulúa la gente dice que 'algo' pasó en Monteloro. Ese algo fue la matanza de civiles, que también produjo una alevosa amenaza contra los habitantes del corregimiento que motivó el desplazamiento de ciudadanos ajenos al conflicto hacia la cabecera municipal. Las noticias se registran y transmiten por los medios de manera atropellada y casual, y la gente fortalece su imaginario; 'alguien debía algo', 'alguien cobró algo' y 'alguien pagó algo'. (...) Al parecer, en la perspectiva mediática y casi irreal que se está construyendo en el ideario colectivo, el desplazamiento forzado por la violencia no está relacionado con el tema de los recursos naturales --con la explotación de carbón, de oro o de petróleo--, ni con la construcción de grandes proyectos hidroeléctricos, ni siquiera con los anuncios de posibles inversiones en zonas habitadas por pobres, generalmente poseedores y no propietarios". ⁽⁸³⁾

El Estado colombiano plantea el desplazamiento como un efecto del conflicto y de la lucha entre grupos irregulares, y a sí mismo como una víctima más, incapaz de detenerlo. La misma existencia del desplazamiento implica asumir la debilidad del Estado para hacer frente a una situación generalizada de violencia y al debilitamiento de los espacios formales de poder. Pero no se trata de un problema coyuntural ni de corto plazo, y abordarlo con respuestas puntuales y asistencialistas, de forma fragmentada y parcial, no tendrá ningún efecto perdurable sobre la dinámica que guía los movimientos de población.

No está en la agenda de las negociaciones de paz ni en los debates del Congreso, no tiene la relevancia pública de las desapariciones o los secuestros. Los desplazados "por la violencia" son los grandes olvidados del sistema, aunque no son los únicos: los pequeños campesinos que producen cultivos ilícitos y son equiparados a los narcos, los que están siendo expulsados del campo mediante la presión del sistema económico, los excluidos del mercado laboral, todos ellos forman parte del contingente de olvidados.

13. RELACIÓN DE FUENTES UTILIZADAS ⁽⁸⁴⁾

13.1. Bibliografía

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• 13.2. Seguimiento de medios de comunicación
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• BBC: http://news.bbc.co.uk
• Cambio: www.cambio.com.co
• CNN: www.cnn.com
• El Colombiano: http://elcolombiano.terra.com.co
• El Espectador (a partir de septiembre, semanario): www.elespectador.com
• El Mundo (España): www.el-mundo.es
• El País (España): www.elpais.es
• El Tiempo: http://eltiempo.terra.com.co
• Éxodo (revista del GAD): www.exodo.org.co
• Financial Times: www.ft.com
• International Herald Tribune: www.iht.com
• International Press Service en español: www.ips.org/spanish/
• Radio Caracol: http://caracol.com.co
• RCN: www.rcnradio.com.co
• Semana: http://semana.terra.com.co
• The Economist: www.economist.com
• The Guardian: www.guardian.co.uk
• The New York Times: www.nyt.com
• The Washington Post: www.washingtonpost.com
• 13.3. Páginas web con actualizaciones periódicas (ONG, organizaciones internacionales y medios de comunicación independientes en Internet)
• ACNUDH. Oficina en Colombia: www.hchr.org.co
• Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz: www.asambleaporlapaz.f2s.com
• Centre for International Policy: www.ciponline.org/colombia/
• Centro de Medios Independientes Colombia: http://colombia.indymedia.org
• CINEP: www.cinep.org.co
• Codhes: www.codhes.org.co
• Colombia Report: www.colombiareport.com
• Colombia Support Network. Human Rights for Colombia: www.colombiasupport.net
• Colombia Times: www.colombiatimes.com
• Comisión Interamericana de Derechos Humanos: www.cidh.org
• Diálogo Interagencial: www.dial.org.co
• Equipo Nizkor: www.derechos.org/nizkor/colombia/
• Human Rights Watch: www.hrw.org/campaigns/colombia/
• Instituto Interamericano de Derechos Humanos: www.iidh.ed.cr
• Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos: www.ilsa.org.co
• Latin America Information Network (LANIC): http://lanic.utexas.edu/la/colombia
• Latin America Watch: www.zmag.org/LAM/index.html
• Naciones Unidas (Coordinación Humanitaria): www.reliefweb.int
• Norway Refugee Council: www.nrc.no
• Oneworld América Latina: www.oneworld.net/latinamerica/front.shtml
• Organización Panamericana de la Salud: www.col.ops-oms.org
• Pastoral Social (Conferencia Episcopal): www.pastoralsocialcolombia.org
• Paz Colombia: www.galeon.com/pazcolombia/
• Planeta Paz: www.planetapaz.org
• Rebelión: www.eurosur.org/rebelion/hemeroteca/colombia
• Refugee Studies Centre: www.qeh.ox.ac.uk/rsp/header.html
• The Colombia Lens. Resource Centre for the Americas: www.americas.org/colombia/
• The Global IDP Project: www.idpproject.org
• Transnational Institute (programa "drogas y democracia"): www.tni.org/drugs/
• United States Institute of Peace: www.usip.org/library/regions/colombia/
• United States Refugee Council: www.refugees.org
• Vía Alterna: www.viaalterna.com.co
• Washington Office on Latin America: www.wola.org/home.html
• 13.4. Organismos oficiales y actores armados
• Presidencia de la República: www.presidencia.gov.co
• Red de Solidaridad Social: www.red.gov.co
• Departamento Nacional de Planeación: www.dnp.org.co
• Ministerio de Defensa: www.mindefensa.gov.co
• Defensoría del Pueblo: www.defensoria.org.co/indexs.html
• Autodefensas Unidas de Colombia: www.colombialibre.org
• Ejército de Liberación Nacional: www.eln-voces.com
• Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia: www.farc-ep.org/home.html
• Embajada de EE UU: www.usembassy.state.gov
• Librería del Congreso de EE UU: http://lcweb2.loc.gov
• Departamento de Estado de EE UU. Documentos sobre Plan Colombia:
• www.state.gov/www/global/narcotics_law/fs_colombia.html
• 14. GLOSARIO Y SIGLAS
• 14.1. Glosario
• Añil: Arbusto perenne y leguminoso. Pasta de color azul oscuro obtenida de la maceración de los tallos y hojas del mismo.
• Cativo: Árbol de las leguminosas, autóctono de algunas regiones de América.
• Fique: Planta textil. Fibra de la misma planta, de la que se hacen cuerdas.
• Pulpería: Industria de elaboración de pulpa de frutas, etc. Por extensión, industria conservera.
• Quina: Corteza del quino, que contiene quinina; tiene propiedades medicinales.
• Tagua: También llamada marfil vegetal, madera que fue muy utilizada en la elaboración de botones y otros accesorios.
• 14.2. Siglas
• ACNUDH: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
• ACNUR: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
• AFRODES: Asociación de Afrocolombianos Desplazados
• ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas
• ANIF: Asociación Nacional de Instituciones Financieras
• ANUC: Asociación Nacional de Usuarios Campesinos
• ASOAGROMISBOL: Asociación de Agricultores y Mineros del Sur de Bolívar
• AUC: Autodefensas Unidas de Colombia
• BM: Banco Mundial
• CCJ: Comisión Colombiana de Juristas
• CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja
• CND: Coordinadora Nacional de Desplazados
• CODHES: Consultoría sobre Derechos Humanos y Desplazamiento
• CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social
• CPDIA: Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en América
• CRIC: Consejo Regional Indígena del Cauca
• DAS: Departamento Administrativo de Seguridad
• DD HH: Derechos Humanos
• DIAL: Diálogo Interagencial
• DIH: Derecho Internacional Humanitario
• DNP: Departamento Nacional de Planeación
• ECHO: Oficina Humanitaria de la Unión Europea
• ELN: Ejército de Liberación Nacional
• EZLN: Ejército Zapatista de Liberación Nacional
• FAO: Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
• FARC-EP: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo
• FF AA: Fuerzas Armadas
• FIP: Fondo de Inversiones para la Paz
• FMI: Fondo Monetario Internacional
• FOSYGA: Fondo de Solidaridad y Garantía
• GAD: Grupo de Apoyo a Desplazados
• GTD: Grupo Temático de Desplazamiento
• IGAC: Instituto Geográfico Agustín Codazzi
• INCORA: Instituto Colombiano de Reforma Agraria
• IPS: Institución Prestadora de Salud
• JAC: Junta de Acción Comunal
• OCHA: Oficina de Coordinación Humanitaria de Naciones Unidas
• OEA: Organización de Estados Americanos
• OIM: Organización Internacional para las Migraciones
  ONIC: Organización Nacional Indígena de Colombia
  OPS: Organización Panamericana de la Salud
  PIB: Producto Interior Bruto
• PMA: Programa Mundial de Alimentos
• PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
• RSS: Red de Solidaridad Social
• SEFC: Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas
• SISDES: Sistema de Información sobre Desplazamiento Interno
• SNAIPD: Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada
• UAO: Unidad de Atención y Orientación
• UNICEF: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
• UTC: Unidad Técnica Conjunta

Notas:

1. Así se señala en el que constituye el más completo estudio realizado hasta la fecha sobre este tema, dirigido por María Teresa Uribe y realizado por el Secretariado Nacional de Pastoral Social (Conferencia Episcopal) y el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Antioquia. Es una obra de 10 tomos, Desplazamiento forzado en Antioquia 1985-1998, Conferencia Episcopal de Colombia, Bogotá, 2000. La aproximación conceptual al desplazamiento en Colombia se encuentra en el volumen 0 de la colección, "Aproximaciones teóricas y metodológicas al desplazamiento de población en Colombia".

2. María Teresa Uribe, El desplazamiento forzado en Antioquia..., Ibídem, 2000, p. 29.

3. Flor Edilma Osorio y Fabio Alberto Lozano, "Horizontes de comprensión y acción sobre el desplazamiento forzado en Colombia, 1995-97", en Codhes, Un país que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada, Codhes-Unicef, Bogotá, 1999. Ver:http://www.derechos.org/nizkor/colombia/libros/despl/

4. Alfredo Molano, "Desterrados", en Papeles de cuestiones internacionales, Nº 70, primavera de 2000, Centro de Investigación para la Paz, Madrid.

5. Jorge Rojas y Marco Romero, "Conflicto armado y desplazamiento forzado interno en Colombia", en Esta guerra no es nuestra. Niños y desplazamiento forzado en Colombia, Codhes-UNICEF, Bogotá, 2000.

6. Liliana Obregón y Maria Stavropoulou, "In search of hope: the plight of displaced Colombians", en R. Cohen y F. Deng (eds), The forsaken people: case studies of the internally displaced, Brookings Institution Press, Washington, 1998.

7. Marbel Sandoval, "Desplazados: una historia sin contar", en Universitas Humanística, Nº 47, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 1999.

8. Alfredo Molano, "El Plan Colombia. Versiones", documento mecanografiado, 8 de septiembre de 2000.

9. Jaime Zuluaga Nieto, "Antecedentes y tendencias del desplazamiento forzoso en Colombia", en Carlos Tassara et. al. (comp.), El desplazamiento por la violencia en Colombia. Experiencias, análisis y posibles estrategias de atención en el Departamento de Antioquia, Memorias del Foro "Desplazados Internos en Antioquia", Medellín, 27-28 de julio de 1998.

10. Darío Fajardo, "Bases para una política de asentamientos humanos, prevención de los desplazamientos forzados y acceso a la tierra para los desplazados", Informe final de consultoría para la Unidad Técnica Conjunta (ACNUR-RSS), Bogotá, 15 de noviembre de 2000, documento mecanografiado.

11. Hanna Arendt, Los orígenes del totalitarismo, Taurus, Madrid, 1994.

12. Daniel Pécaut, "Respecto a los desplazados en Colombia", en Carlos Tassara et. al. (comp.), El desplazamiento por la violencia en Colombia..., Op. Cit, 1998.

13. Ponencia presentada en el Seminario Nacional de Políticas Integrales sobre el Desplazamiento, Universidad Javeriana, Bogotá, julio de 1994; citado en Conferencia Episcopal de Colombia, Desplazados por violencia en Colombia, Bogotá, 1995.

14. Informe de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), Para retornar... a la vida, Memorias del Encuentro Nacional de Desplazados, Bogotá, 23-25 de febrero de 2000.

15. Juan de Dios Mosquera, Las comunidades negras de Colombia hacia el siglo XXI, Docentes Editores, Bogotá, 2000.

16. Libardo Sarmiento Anzola, Desarrollo societal, conflicto y territorio, documento mecanografiado.

17. Entrevista personal con José Domingo Caldón, vicepresidente del CRIC, Bogotá, 13/7/2001.

18. Jorge Rojas y Marco Romero, "Conflicto armado y desplazamiento...", Op. Cit., 2000

19. Fernando Medellín y Ulises Rinaudo, "Los desafíos de la política de reasentamiento de población desplazada por la violencia", en William Partridge (ed), Reasentamiento en Colombia, Banco Mundial, Bogotá, 2000.

20. Vía Campesina, "Informe final de la misión de Vía Campesina a Colombia", julio-diciembre de 2000. En este sentido hay que recordar que los precios internacionales del aceite de palma cayeron más de un 20% sólo en el año pasado

21. Lauchlin Currie, Desarrollo económico acelerado, Fondo de Cultura Económica, México DF, 1968.

23. Entrevista con Marino Córdoba, presidente de AFRODES (Asociación de Desplazados Afrocolombianos), Bogotá, 9/7/2001.

24. Pastoral Social, RUT Informa, Nº 2, Boletín trimestral sobre desplazamiento forzado en Colombia, abril-junio de 1999, Bogotá, p. 11.

25. "Campesinos, una especie en vías de extinción", El Tiempo, 5 de agosto de 2001.

26. Tomado de Absalón Machado, La cuestión agraria en Colombia a fines del milenio, El Áncora Editores, Bogotá, 1998. Excluye Antioquia, San Andrés y los departamentos de la Amazonia y Orinoquia (excepto Meta, Caquetá, Arauca y Casanare).

27. "Campesinos, una especie en vías de extinción", en El Tiempo, 5 de agosto de 2001.

28. Dario Fajardo (et.al), Colonización y estrategias de desarrollo, IICA, Bogotá, 1997, p. 86.

29. Tamara Osorio et. al., "Estados frágiles, ruptura de equilibrios y exclusión", Cuadernos para el debate, Nº 1, MSF-E

30. Juan Gabriel Tokatlián y José Luis Ramírez (eds), La violencia de las armas en Colombia, Fundación Alejandro Ángel Escobar-Tercer Mundo, Bogotá, 1995.

31. Nazih Richani, "The political economy of violence: the war-system in Colombia", en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 39, Nº 2, pp. 37-82.

32. Todos los datos de este apartado provienen, salvo que se indique lo contrario, de fuentes oficiales: Departamento Nacional de Planeación- Unidad de Desarrollo Social- División de Indicadores y Orientación del Gasto Social; Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y Sistema de Indicadores Sociodemográficos (SISD). Tomados de Libardo Sarmiento Anzola, "Plan Colombia, conflicto e intervención", Nueva Sociedad, Nº 172, marzo-abril 2001, Caracas; y de Libardo Sarmiento Anzola, "El Plan Colombia y la economía política de la guerra", documento mecanografiado.

33. Magda Rivera, "A diez años de la apertura. Un balance diferente", publicado en la revista del CINEP Cien Días, disponible en su página web: www.cinep.org.co

34. Libardo Sarmiento Anzola, "Plan Colombia...", Op. Cit., 2001

35. Conferencia Episcopal de Colombia, Desplazados por la violencia, Kimpres, Bogotá, 1995.

36. Harvey Danilo Suárez Morales, "Bucaramanga, Lebrija y Piedecuesta (Santander). Estudio de caso", en Pastoral Social de Colombia, RUT Informa. Sobre Desplazamiento Forzado en Colombia, Boletín Trimestral Nº 7, junio-septiembre de 2000.

37. Roberta Cohen y Gimena Sánchez-Garzoli, Internal displacement in the Americas: some dinstinctive features, Brookings Institution, mayo de 2001. Este texto será publicado próximamente en español, en Costa Rica, por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y ACNUR.

38. Conferencia Episcopal de Colombia, Desplazados..., Op.Cit, 1995

39. Francis Deng, Report of the Representative of the Secretary-General on internally displaced persons submitted in accordance with Commision resolution 1999/47. Addendum: Profiles in displacement. Follow-up mission to Colombia, presentado a la 55 sesión de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, 11 de enero de 2000.

40. RSS, "Desplazamiento forzado en Colombia: magnitud, extensión territorial y grupos poblacionales afectados", agosto de 2001. Documento mecanografiado

41. Ver "Diagnóstico nutricional de Altos de Cazuca, Soacha", Lourdes Vázquez y Luz Amparo Sánchez, MSF-E, mayo-junio de 2001.

42. Francis Deng, Report of the Representative…, Op. Cit., 2000.

43. Con respecto a la confidencialidad de los datos consignados en la declaración, que se supone que es absoluta: durante alguna visita a las instituciones encargadas de recibirla, se me proporcionaron ejemplares de declaración con todos los datos de la persona desplazada, sin más identificación por mi parte que llevar un chaleco de MSF (no se pidió carné ni otro tipo de documento).

44. Esta afirmación, que realizó un desplazado en Altos de Cazuca, fue confirmada por responsables de la Red en Soacha.

45. Entrevista en la oficina de la RSS de Florencia (Caquetá).

46. Entrevista personal con F.D., desplazado, Altos de Cazuca, 6/7/2001

47. Entrevista realizada en julio de 2001.

48. Informe del director de la RSS en sesión ordinaria el 20 de marzo de 2001 en el Senado.

49. Entrevista con el responsable de Planeación de la alcaldía de Puerto Asís, 14/7/2001

50. Acta de la reunión de la Mesa de Bogotá y Soacha, 12 de diciembre de 2000, en Bogotá.

51. Entre el 3 y el 26 de agosto de 1999, unos 80 desplazados ocuparon la sede de ACNUR para pedir atención a su problemática por el Gobierno nacional

52. Desde diciembre de 1999, decenas de personas continúan ocupando la anterior sede del CICR en Bogotá, sin haber conseguido hasta el momento el cumplimiento de los compromisos por parte del Gobierno

53. Tomado de GAD, Report about forced displacement in Colombia.January-December 1999, Bogotá, marzo de 2000

54. Codhes, ¿Hasta cuándo? Codhes informa, Nº 35, Bogotá, 17 de abril de 2001.

55. Comparecencia del director de la RSS ante el Senado, 20 de marzo de 2001.

56. Como parte de las "cajas menores", un mecanismo del presupuesto orientado a regular la cantidad de dinero disponible en las entidades. Comparecencia de 20 de marzo de 2001, Ibídem.

57. Departamento Nacional de Planeación, Documento Conpes 3115, Bogotá, 25 de mayo de 2001.

58. Entrevista con la secretaria de Desarrollo de Soacha, Claudia C. Alfonso.

59. ANIF, Informe Semanal, Nº 565, Bogotá, 22 de enero de 2001.

60. Associated Press, "El aumento de refugiados colombianos preocupa a la ONU", Ginebra, 28 de agosto de 2001.

61. Jaime Córdoba Triviño, en Su Defensor, Nº 15, año 2, octubre de 1994, pp. 18-19. Citado en Colectivo de Abogados "José Alvear Restrepo"- CREDHOS, Hoy, como ayer, persistiendo por la vida. Redes de inteligencia y exterminio en Barrancabermeja, Bogotá, 1999.

62. CCJ, Panorama de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia, Informe de avance: abril a septiembre de 2000, Bogotá, mayo de 2001.

63. CCJ, Panorama de derechos humanos, Op. Cit., 2001.

64. Françoise Bouchet-Saulnier, Diccionario práctico de Derecho Humanitario, Ediciones Península, Barcelona, 2001.

65. Ministerio de Defensa de Colombia, Los grupos ilegales de autodefensa en Colombia, diciembre de 2000.

66. Informe de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001.

67. Aquí sólo se hace mención a algunas novedades de los últimos meses en la atención a desplazados. Para más detalles ver el informe de Stella Quintana "Acceso a los servicios de salud en Colombia" , MSF-E, junio de 2001.

68. Así se manifestó en una reunión en Puerto Asís, entre las entidades que están tratando elaborar el Plan de Contingencia, y en la que estaba presente una representante de MSFE

69. Disponible en la página web de la OPS, www.col.ops-oms.org

70. Entrevista con varios desplazados en Altos de Cazuca, 6/7/2001.

71. Bertha Lucia Castaño y Pedro López, "Efectos psicosociales del desplazamiento interno en Colombia", memorias del seminario taller nacional Propuestas de políticas integrales relacionadas con el desplazamiento interno en Colombia, Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994.

72. "Colombia está atrapada por cadenas de retaliación y venganza. Por eso impera el lenguaje de los agravios", conversación entre María Teresa Uribe y Sante Cervellín, en La Revista de El Espectador, Nº 49, 24 de junio de 2001.

73. Denis Beatriz Andrade, "El derecho a la educación de niños, niñas y jóvenes en situación

Santa Fe de Bogotá, marzo de 2000

Presentación

Con el propósito de aportar información consolidada que permita a la opinión pública y a las autoridades competentes, tanto en el ámbito nacional como internacional, conocer la evolución del desplazamiento forzado en Colombia, el GRUPO DE APOYO A ORGANIZACIONES DE DESPLAZADOS - GAD - presenta cada año un panorama global del fenómeno. El propósito de estos documentos es contribuir en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas adecuadas para la atención y superación del desplazamiento interno.

El GAD es una instancia de coordinación de 13 organizaciones no gubernamentales que trabajan, de manera interdisciplinaria en diferentes regiones del país, con la población desplazada por la violencia. Fue creado en 1995 y en la actualidad está conformado por:

• Asociación para la Promoción Social Alternativa - MINGA
• BENPOSTA, Nación de Muchachos
• Centro de Investigación y Educación Popular -CINEP
• Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
• Comisión Colombiana de Juristas
• Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz
• Conferencia Episcopal de Colombia - Sección de Movilidad Humana
• Corporación de Servicios Profesionales Comunitarios - SEMBRAR
• Corporación para el Apoyo a Víctimas pro- Recuperación Emocional - AVRE
• Fundación para la Educación y el Desarrollo -FEDES
• Fundación Menonita Colombiana para el Desarrollo -MENCOLDES
• Humanidad Vigente - Corporación Jurídica
• Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA

El GAD tiene un plan de actividades basado en un equipo de coordinación permanente y diferentes comisiones de trabajo para las siguientes áreas: apoyo a los procesos organizativos de la población desplazada, acompañamiento a las víctimas de nuevos desplazamientos, investigación, interlocución, comunicación y difusión.

Introducción

El número de personas afectadas por el Desplazamiento Forzado Interno en Colombia es el cuarto más alto en el mundo⁽¹⁾. Hoy esta situación constituye la mayor crisis humanitaria en el hemisferio occidental, con el agravante de estar intensificándose año tras año y no tener un principio de solución a la vista⁽²⁾. El 40% de los municipios del país ha sufrido expulsiones forzadas de población en los últimos cuatro años⁽³⁾, lo que implica la no existencia de lugares seguros para buscar refugio tras el desplazamiento y el incremento de la migración masiva hacia las ciudades.

Colombia cerró el año 1999 con un desolador escenario interno de confrontaciones armadas, sin freno y sin control, estrenando modalidades de guerra que cada vez más involucran a la población civil en directo atropello a sus derechos; situación que se presenta en el contexto de la mayor recesión económica de la historia, debido sobre todo a los altos niveles de concentración del ingreso y de la propiedad⁽⁴⁾. Durante todo el año ocurrieron combates y ataques a la población civil por parte de los grupos armados, siendo manifiesta la falta de capacidad y de voluntad de las partes en conflicto para emprender las soluciones políticas y sociales que demanda con urgencia el país. Uno de los resultados más visibles del conflicto armado es el aumento de los éxodos masivos, familiares o individuales de quienes se ven obligados al destierro para defender la vida.

Las principales ciudades mostraron impresionantes escenarios de personas desplazadas en las calles tratando de encontrar actividades de subsistencia, hacinadas en tugurios, alojadas en hogares de amigos y parientes o apostados en lugares públicos y oficinas presionando por sus derechos.

En los documentos oficiales se estima que actualmente existen 400.000 personas desplazadas en el país⁽⁵⁾, mientras que la organización no gubernamental Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -Codhes- calcula en más de un millón el número de víctimas en los últimos cinco años. Siendo esta discrepancia significativa uno de los puntos críticos en el diagnóstico de la situación, no impide comprender su gravedad en términos del enorme sufrimiento que conlleva para muchos seres humanos y sus consecuencias sobre el tejido social.

Durante el año 1999 el desplazamiento forzado se extendió territorialmente y el número de víctimas descendió apenas levemente con relación al año anterior; al mismo tiempo, las obligaciones del Estado colombiano en cuanto a la prevención, atención y protección fueron asumidas con altos niveles de ineficiencia y precariedad.

El año 1998 finalizó con los anuncios del Presidente de la República, Andrés Pastrana, sobre un plan gubernamental para la paz a partir de diálogos directos al más alto nivel con los actores armados. Durante 1999, se observaron las consecuencias de diálogos no fluidos, entrabados por toda clase de intereses y atravesados por la dinámica armamentista.

El 6 de mayo de 1999, las partes anunciaron oficialmente el acuerdo sobre una Agenda Común para el Cambio hacia una Nueva Colombia. Esta agenda incluye doce puntos básicos, entre los cuales se destacan: el compromiso de lograr una solución política negociada; una reforma agraria integral; combate al narcotráfico y la corrupción; desarrollo de una reforma política; reestructuración del sistema de justicia, y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario. Las soluciones particulares para las víctimas del desplazamiento forzado no fueron planteadas en esta agenda de paz.

Durante todo el año, se mantuvo el área de distensión⁽⁶⁾ solicitada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC- en cinco municipios de sus zonas de influencia, mientras las conversaciones permanecieron congeladas por falta de acuerdos en torno de: a) La conformación de una comisión de verificación en la zona de distensión, propuesta que recibió la negativa de las FARC; b) La falta o no de medidas del Estado frente al paramilitarismo y c) El canje de militares retenidos por guerrilleros detenidos en diferentes cárceles del país. Entre tanto, cientos de personas procedentes de los municipios de la zona desmilitarizada, se vieron obligadas a desplazarse a diferentes lugares del país como defensa ante los atropellos y amenazas contra la población civil.

Al comenzar el último trimestre del año, el 24 de octubre, se instalaron las mesas de trabajo para buscar acuerdos preliminares sobre cada uno de los puntos de la agenda de paz y la metodología para su desarrollo. El trato entre las partes fue avanzar en las conversaciones de paz, en medio de la guerra. Ese mismo día, varios sectores de la población realizaron manifestaciones en todas las ciudades con la consigna No más a la guerra.

El proceso de acercamiento del Gobierno con el Ejército de Liberación Nacional -ELN- continuó estancado por la imposibilidad de definir un área de distensión, la cual es solicitada por los insurgentes armados con el fin de llevar a cabo una Convención Nacional. En medio de estas dificultades, el grupo armado buscó demostrar su capacidad militar con diversas acciones que involucraron a la población civil.

Entre tanto, las organizaciones de paramilitares intentaron lograr un cierto estatus político como interlocutores válidos en la solución del conflicto⁽⁷⁾, al tiempo que sus acciones - masacres, torturas, destrucción de poblados y amenazas a la población civil -, ocasionaron la mayor parte de los desplazamientos masivos e individuales en 1999.

Con ocasión de varias incursiones paramilitares se ha denunciado la complicidad de la Fuerza Pública o la omisión de sus obligaciones. Es preocupante que habiendo ocurrido durante el año movimientos masivos y ataques prolongados de grupos paramilitares en diversas regiones, incluyendo algunas donde existen bases del Ejército Nacional o la Armada, la respuesta de estas unidades fue tardía y no garantizó una protección sostenida a la población civil.

Mediante diversas estrategias y métodos para seguir vinculando a la población civil en la lucha armada, los grupos armados consolidaron el desplazamiento forzado como un medio para ganar territorios útiles a sus propósitos. De esta forma, el desplazamiento sigue siendo un efecto del conflicto armado pero, con frecuencia creciente, constituye en sí mismo una estrategia de guerra.

El presente informe busca aportar un panorama del desplazamiento forzado en Colombia durante 1999. En la primera parte presentamos una aproximación cuantitativa a la población y a las regiones afectadas, con un análisis de la situación de Derechos Humanos y del Derecho Humanitario en relación con los eventos que generaron expulsiones y las condiciones actuales de la población desplazada por la violencia.

En la segunda parte se examina la respuesta institucional del Estado, a la luz de los Principios Rectores de los Desplazamiento Internos⁽⁸⁾. Esta sección está ilustrada con descripciones de los casos regionales más graves y que ilustran aspectos fundamentales de la política gubernamental sobre el tema, tanto en su diseño como ejecución.

La tercera parte resume la participación de la sociedad civil en la construcción de respuestas solidarias e integrales a la situación de la población desplazada. El informe finaliza con un conjunto de recomendaciones del GAD al Estado, a la comunidad internacional y a sectores no gubernamentales nacionales involucrados en la atención a las víctimas, así como en la búsqueda de soluciones duraderas para la prevención y superación del desplazamiento forzado.

1.El desplazamiento forzado en 1999

1.1 Contexto y características:

La situación de los derechos humanos se deterioró ostensiblemente durante 1999, en medio de la profundización del conflicto armado y de otros problemas sociopolíticos que enfrenta el país. Mientras el promedio diario de víctimas de la violencia en 1998 fue de nueve personas, esta cifra aumentó a doce en 1999: seis personas perdieron la vida en ejecuciones extrajudiciales, una persona fue desaparecida, cuatro murieron en combate y una más fue asesinada por pertenecer a sectores sociales marginados. Al contabilizar en conjunto las violaciones contra los Derechos Humanos -DH- y las infracciones del Derecho Internacional Humanitario -DIH- reportadas en Colombia durante 1999, se atribuye su autoría en un 73% de los casos a los grupos paramilitares, en un 22% a los grupos guerrilleros y en un 5% a la Fuerza Pública⁽⁹⁾.

El desplazamiento forzado por la violencia socio política en Colombia -DI- continuó su evolución expansiva en 1999; Codhes⁽¹⁰⁾ estima en 288.000 el número de víctimas durante el año, en 28 departamentos. Los que presentaron mayor influjo de esta población fueron en su orden: Cundinamarca, Bolívar, Antioquia, Santander, Valle del Cauca, Norte de Santander y Córdoba, departamentos que recibieron el 65% de los desplazados. Mientras en 1998 se registró la llegada de población desplazada por la violencia -PDV- a 210 municipios del país, en 1999 esto ocurrió en 400 municipios. Es de resaltar que 89 de ellos recibieron PDV durante todo el año.

Como se mencionó en el informe del GAD de 1998⁽¹¹⁾ y se confirma en los ejemplos reseñados en este informe, el destino inmediato de la PDV es el casco urbano de los corregimientos o municipios más cercanos. Al tornarse difíciles las condiciones de seguridad o asistencia humanitaria, los desplazamientos se dirigieron hacia centros urbanos más grandes en espera de soluciones adecuadas. Por lo tanto, las estimaciones presentadas pueden incluir datos de población expulsada antes de 1999 y que ha recorrido diferentes lugares en busca de refugio y atención.

Alrededor del 30% de los desplazados en 1999 hizo parte de éxodos masivos. Los departamentos más afectados por estos desplazamientos fueron en su orden: Bolívar, Córdoba, Valle del Cauca, Norte de Santander, Antioquia, Santander, Chocó, Sucre y Magdalena⁽¹²⁾. Las causas inmediatas estuvieron relacionadas con acciones de los grupos armados y sus repercusiones regionales - amenazas, masacres, asesinatos selectivos y enfrentamientos bélicos que afectaron a la población civil o sus bienes -.

1.2 Hechos que generaron desplazamientos

Durante 1999, la Defensoría del Pueblo registró 402 masacres con 1.863 víctimas. Esto indica un aumento drástico respecto a 1998 (235 masacres), 1997 (286 masacres) y el periodo 1991-96 (152 masacres en promedio) ⁽¹³⁾. El número total de personas asesinadas aumentó en un 36% respecto a 1998⁽¹⁴⁾. La participación mayoritaria de grupos armados que hacen parte del conflicto, indica que estos crímenes se han consolidado como estrategia de guerra.

El 27% de las masacres ocurrió en Antioquia, que también fue el departamento más afectado por estos hechos en 1998⁽¹⁵⁾. Otro 26% ocurrió en Norte de Santander, Valle del Cauca, Bolívar y Cesar, departamentos en donde se presentó un incrementó notable. En Caquetá, Cauca, Córdoba, Putumayo, Santander y Tolima se cometió el 20% de las masacres, también con una intensificación respecto al año anterior.

Al cotejar las estadísticas, los departamentos de Antioquia, Córdoba, Bolívar, Santander, Norte de Santander y Valle del Cauca presentaron la mayor cantidad de masacres, el mayor número de desplazamientos masivos y el mayor influjo de PDV durante 1999.

En el informe de la Defensoría, la responsabilidad por las masacres se atribuye en un 37,8% a los grupos paramilitares actuando con la colaboración o por omisión de la Fuerza Pública; en un 16,6% a los grupos guerrilleros y en un 2% a la Fuerza Pública. Los demás responsables son clasificados como 'grupos armados' (8,96%) y 'otros' (35%). Estos actores no determinados contribuyen a hacer más compleja e impredecible la situación del conflicto armado en Colombia.

1.2.2 Acciones de los grupos Paramilitares:

En 1999, las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC- llevaron a cabo ataques masivos y sistemáticos que tuvieron cobertura regional. Los comandos paramilitares establecieron un método que se repitió casi sin variaciones: la población objetivo es aislada; los habitantes son obligados a salir de sus casas, a reunirse e identificarse; varias personas son separadas con base en listas de nombres que portan los atacantes; luego son salvajemente torturadas y asesinadas bajo la acusación de ser colaboradores de los grupos guerrilleros, y se anuncia un subsecuente proceso de 'limpieza' de la guerrilla en la zona. En muchas incursiones, los paramilitares dieron a los pobladores un plazo perentorio para abandonar la zona, bajo la amenaza de perder la vida o aceptar la autoridad del grupo armado.

Esta forma de acción sistemática se aplicó en el transcurso del año en el Norte de Santander, en la región central del departamento del Valle y el Sur de Bolívar, donde se presentaron desplazamientos masivos como consecuencia de incursiones paramilitares. Estas ocurrieron con mayor frecuencia en los caseríos de los corregimientos y veredas, que han sido completamente destruidos en varios casos. El procedimiento descrito, posibilitado por los vacíos y omisiones de la Fuerza Pública para contrarrestar el paramilitarismo, instaura un mecanismo de terror que resulta inmanejable para las comunidades⁽¹⁶⁾.

En su primera ofensiva de 1999, entre el 5 y el 10 de enero, un número considerable de comandos paramilitares actuó de manera simultánea en los departamentos de Antioquia (18 municipios), Bolívar, Cesar, Magdalena, Sucre, Putumayo y La Guajira. Fueron asesinados entre 130 y 140 campesinos, acusados por los paramilitares de ser auxiliadores de la guerrilla. En varios de los poblados, los habitantes recibieron advertencias para abandonar el sitio y en otros, como Playón de Orozco (Magdalena), la crueldad de la incursión condujo al éxodo de todos los pobladores. Durante esos días, 75 funcionarios públicos, incluyendo 9 alcaldes, del departamento del Cauca fueron declarados 'objetivo militar' por las autodefensas. Unos seis mil campesinos abandonaron sus hogares en cinco poblaciones del Putumayo; después de la masacre en el caserío de El Tigre, huyeron 2.100 de sus 2.500 habitantes.

En las negociaciones para el retorno de los campesinos desplazados del Sur de Bolívar y el valle del Cimitarra en 1998, el Gobierno nacional reconoció que "...[los] grupos paramilitares han utilizado sistemáticamente la práctica de la desaparición forzada de personas, torturas, masacres, asesinatos y desplazamientos masivos e individuales y demás actividades criminales ejecutadas en personas ajenas al conflicto armado, generalmente campesinos pobres"⁽¹⁷⁾.

En esa ocasión, el Gobierno indicó que las unidades policiales y militares presentes donde operan los grupos paramilitares, están en la obligación de intensificar acciones y mostrar resultados inmediatos y contundentes contra estos grupos. También reiteró su voluntad política para prevenir y combatir la punible asociación entre ellos y algunos agentes del Estado, y reiteró su convicción de llevar adelante una política de Estado contra el paramilitarismo.

Sin embargo, durante 1999 el Gobierno colombiano recibió exhortaciones de numerosos organismos internacionales, en los que existe casi completa coincidencia en cuanto a señalar: la gravedad y extensión de las violaciones a los DH en el país; las relaciones de apoyo entre miembros de las Fuerzas Militares y de Policía con los grupos paramilitares; la falta de esfuerzos consistentes en la persecución y desmantelamiento de estos grupos; las deficiencias del sistema judicial sobre las faltas cometidas por agentes de la Fuerza Pública; la gravedad del desplazamiento forzado, y la no puesta en práctica de las recomendaciones hechas en años anteriores por las Naciones Unidas para mejorar la situación⁽¹⁸⁾.

El panorama de las incursiones paramilitares en 1999 muestra la capacidad de estos grupos para extender su presencia a la mayor parte del territorio nacional; la inexistencia de acciones efectivas del Estado para combatirlos, aun cuando actúan en zonas con amplia presencia de la Fuerza Pública; la desprotección de la población civil frente a la frecuente ocurrencia de crímenes de lesa humanidad; la impunidad generalizada sobre los responsables directos y los sectores sociales que los apoyan.

1.2.3 Acciones de los grupos guerrilleros:

En 1999, se consolidó la práctica del secuestro colectivo de civiles⁽¹⁹⁾ por parte de los grupos guerrilleros. También se realizaron acciones de tipo espectacular como el secuestro de los pasajeros de un avión⁽²⁰⁾ y de un grupo de feligreses que participaban en una misa, acciones éstas últimas realizadas por el ELN. Durante el año, 190 torres de transmisión fueron derribadas lo que originó en los últimos meses restricciones generalizadas para el suministro de energía eléctrica en el Noroeste del país.

Después de la serie de ataques masivos a guarniciones militares en los años anteriores, las FARC implementaron en forma sistemática el uso de explosivos artesanales de gran potencia y escasa precisión de blanco⁽²¹⁾, en sus ataques a los comandos de Policía de las cabeceras municipales. Como consecuencia del uso de esas armas, el número de víctimas heridas o muertas entre la población no combatiente ha aumentado en forma considerable, así como la destrucción indiscriminada de bienes civiles, contribuyendo a generar condiciones para el desplazamiento.

Decenas de cabeceras municipales sufrieron incursiones armadas de la guerrilla en 1999. Teniendo en cuenta el muy lento ritmo de renovación urbana en las poblaciones rurales y las extensas dificultades que implica el lograr un mínimo equipamiento de infraestructura social, las consecuencias de estos ataques fueron graves para la población civil. Por ejemplo, las poblaciones de Ataco, Dolores, Prado Villarica y La Arada (Tolima) sufrieron graves daños tras las incursiones de las FARC a finales del año, con pérdidas calculadas en $10.000 millones de pesos ($US5.000.000). El municipio de Nariño (Antioquia), atacado por el ELN, sufrió daños en su infraestructura por valor de $2.000 millones (más de US$1 millón).

En diversas instancias, la población civil que habita en la zona de distensión denunció abusos por parte de las FARC, los cuales han sido registrados por organismos como la Defensoría del Pueblo y Amnistía Internacional ante la ausencia de un mecanismo de verificación acordado por las partes en negociación. Codhes estima que en 1999 debieron abandonar la zona unas 3.900 personas⁽²²⁾. Este desplazamiento está asociado con atropellos contra la población civil como amenazas, retenciones, acusaciones de colaboración con las Fuerzas Militares o los grupos paramilitares, extorsiones, el reclutamiento forzado de jóvenes y niños, así como la incertidumbre por el desarrollo mismo del proceso y las posibles consecuencias de su fracaso ante el aumento en la presencia de grupos paramilitares en la periferia de la zona.

Como parte de un proceso de reorganización operativa, el Ejército ha establecido unidades móviles y procedimientos especiales para perseguir a los grupos armados al margen de la ley. En la práctica se ha visto un aumento de la contundencia en la respuesta a los ataques de los grupos guerrilleros, basada en el uso de aviones de detección y combate, y en la utilización de artillería pesada sobre sitios de concentración de esos grupos.

Si bien el Ejército afirma que las llamadas 'bombas inteligentes' no han ocasionado daños en bienes civiles, esto ha sido controvertido por las denuncias de las comunidades en varios casos⁽²³⁾. Los ametrallamientos aéreos continuaron generando: desplazamientos hacia las cabeceras en las zonas donde se realizan operativos, aislamiento de población en veredas y caseríos que quedan bajo el fuego cruzado, restricciones prolongadas a la movilización de los habitantes, y destrucción de zonas de cultivo.

Un caso que ilustra lo anterior ocurrió en el municipio de Tame (Arauca) El 12 de diciembre de 1998, se presentaron enfrentamientos entre guerrilleros y unidades del Ejército, las cuales fueron apoyadas por aviones y helicópteros de la Fuerza Aérea Colombiana. Las aeronaves sobrevolaron las vereda Santo Domingo ese día y al amanecer del día siguiente disparando ráfagas y explosivos que afectaron toda la zona, incluyendo varias casas. En ambas ocasiones los pobladores se congregaron en la vía principal y agitaron prendas de color blanco para advertir su condición de no combatientes. Las explosiones y las esquirlas ocasionaron la muerte de 16 personas, entre ellas 6 niños y lesiones graves o permanentes a otras 27 personas⁽²⁴⁾.

A pesar de que los medios registraron la magnitud de la destrucción en las casas de la vereda, la versión oficial indicaba que el fuego se dirigió hacia la zona boscosa en donde estarían escondidos los guerrilleros⁽²⁵⁾. Entre 200 y 300 personas debieron huir del lugar para refugiarse en Tame y a su regreso, en enero de 1999, debieron comenzar negociaciones con el Gobierno para buscar la reconstrucción del poblado y la indemnización por los daños⁽²⁶⁾.

En varias ocasiones, cuando la población fue afectada por la acción de los grupos armados y se vio en necesidad de desplazarse, la respuesta del Ejército agravó la situación en lugar de brindar protección a los civiles. En los primeros días de septiembre de 1999, aproximadamente 500 campesinos de la región limítrofe entre Yalí y Yolombó (Antioquia) se desplazaron por las amenazas de los grupos de autodefensa, que durante varios días habían librado combates con guerrilleros del ELN. Varios helicópteros oficiales hicieron ametrallamientos para asegurar la entrada por tierra de las tropas de la XIV Brigada, obligando a los campesinos a huir por la zona montañosa⁽²⁷⁾.

1.3. Causas del desplazamiento forzado

En el agravamiento del conflicto armado durante 1999 es necesario diferenciar, por una parte, el aumento de la contundencia de las acciones bélicas y la casi nula aplicación del DIH por parte de los grupos armados. De otra parte, están las agresiones directas contra la población civil, que constituyen violaciones masivas a los DH, como parte del proyecto paramilitar y que se pretenden encubrir en forma propagandística como 'lucha antisubversiva'⁽²⁸⁾. Esto deriva en una confusión permanente en el tratamiento del conflicto por parte de algunos funcionarios gubernamentales y medios de comunicación, alimentando la idea de que la responsabilidad prioritaria del Estado reside en adelantar con éxito negociaciones con los grupos armados más que cumplir con sus deberes en cuanto a garantizar los derechos de la población⁽²⁹⁾.

En la mayor parte de los casos, las violaciones a los DH e infracciones al DIH que se cometen contra la población civil, o la amenaza de su ocurrencia, preceden a las confrontaciones directas entre grupos armados o son completamente independientes de ellas. La intensa disputa territorial se manifiesta como la búsqueda del control sobre la población civil y la destrucción de sus vínculos - reales, supuestos o forzados- con alguno de los bandos, de modo que la presencia de uno u otro de los grupos armados en una región es respondida por los contrincantes con intimidaciones o agresiones sobre sus habitantes. En este sentido, la tendencia del conflicto armado caracterizada en 1998 continuó durante 1999.

En las poblaciones donde no existe o ha sido retirada la vigilancia policial y la presencia de las Fuerzas Militares es solo ocasional, el ingreso de cada grupo armado, además de los daños de la incursión misma, genera las condiciones para una siguiente incursión de 'retaliación' del grupo contrincante por considerar que los habitantes brindaron algún apoyo a los anteriores agresores. En esa dinámica de presiones continuas se favorece el desplazamiento individual y familiar que puede no estar completamente registrado.

Es necesario resaltar que, también en 1999, el conflicto armado se agudizó en las regiones donde los grupos armados manifiestan el interés de aumentar su capacidad de control territorial, ya sea por la ubicación estratégica, la riqueza en recursos naturales o por razones de importancia militar⁽³⁰⁾.

A finales de la década de los 80 y comienzos de la presente, se identificaba el DI sólo como una derivación o efecto secundario de las confrontaciones armadas. Sin embargo, los proyectos políticos que alimentan los procesos de desplazamiento no pueden ser entendidos con la sola descripción de las acciones armadas y el señalamiento de sus responsables directos. Hoy se reconoce, aún en declaraciones oficiales⁽³¹⁾, que en muchos casos el desplazamiento forzado es necesario para el objetivo de avanzar en la posesión o dominio de territorios.

Sobre este tema, diversas investigaciones señalan que en las regiones donde persisten conflictos sociales complejos, el desarraigo de la población campesina tiene implicaciones sobre la tenencia de la tierra, las estrategias de acumulación de la riqueza, la especulación con terrenos productivos o de valor potencial y, eventualmente, la implantación de nuevos modelos de desarrollo. Esto último es más grave cuando la presión de los grupos armados es ejercida sobre comunidades afrocolombianas e indígenas cuyas tierras ancestrales están aún en proceso de formalización legal⁽³²⁾.

El alcance desestabilizador que tienen en Colombia los conflictos sociales de origen rural está asociado históricamente con el fortalecimiento del poder político derivado de los procesos de concentración de la propiedad y de los ingresos agrarios⁽³³⁾. En el contexto de la apertura al mercado global y la crisis de la producción agropecuaria, otros factores de valoración influyen en la definición de las tierras sobre las cuales se configuran intereses de apropiación. La disponibilidad de fuentes de agua para sustentar proyectos agroindustriales; la ubicación de los terrenos en relación con obras de infraestructura vial o de puertos; la existencia de minerales y otros recursos del subsuelo; la biodiversidad; la facilidad para establecer cultivos ilícitos, y las posibilidades de urbanización. Estos nuevos factores marcan diferencias con los conflictos típicos de la expansión latifundista, al ser más amplia la gama de actores sociales involucrados y más intensa la presión de los capitales invertidos.

1.4 Tendencias del desplazamiento forzado en 1999:

La disputa territorial de los grupos armados estuvo caracterizada por:

• El fortalecimiento de los grupos paramilitares y la extensión geográfica de sus acciones generadoras de éxodos, como en los departamentos de Valle del Cauca, Norte de Santander y Putumayo. Las amenazas a la población civil, las masacres, y la limitación de movimientos por parte de los grupos paramilitares, han sido las mayores causas de éxodos masivos.
• El uso, tanto por el Ejército como por los grupos guerrilleros, de medios y de métodos de combate que causan daño indiscriminado y motivan a la población a huir de las áreas de confrontación.
• La no aplicación por los grupos armados de los principios de distinción e inmunidad de la población civil no combatiente, cuando presionan su participación en el conflicto, su elección por alguno de los bandos o el abandono de su región y bienes.
• El desplazamiento forzado, profundizó las siguientes manifestaciones durante 1999:
• La búsqueda de alternativas temporales de reubicación en zonas menos inseguras, especialmente en las áreas urbanas. De acuerdo con los datos de Codhes, el 47,7% de la PDV en 1999 se dirigió hacia las capitales de departamento.
• La situación de inseguridad para las comunidades de paz establecidas en zonas de guerra. Por ejemplo, en el bajo y medio Atrato (Urabá chocoano), los grupos paramilitares se movilizan libremente y controlan el transporte de pasajeros alimentos y medicinas con destino a las comunidades que están en procesos de retorno.
• El desconocimiento de las declaraciones de neutralidad de las comunidades indígenas frente al conflicto armado, especialmente en los departamentos de Arauca, Cauca, Antioquia, Córdoba y Chocó⁽³⁴⁾.
• El incremento del desplazamiento interfronterizo. Alrededor de 11.700 personas desplazadas en 1999 huyeron a través de las fronteras con Panamá, Venezuela o Ecuador⁽³⁵⁾. Los gobiernos de estos países aún no reconocen la calidad de Refugiado a los colombianos que huyen de la violencia, incluso en los casos en que las víctimas llegan en forma masiva como consecuencia de graves acciones armadas en las regiones fronterizas. Tal es el caso de los desplazamientos motivados por las incursiones paramilitares en La Gabarra (Norte de Santander) y los enfrentamientos armados en Juradó (Chocó).
• El DI sigue afectando especialmente a la infancia. Según los informes citados de Codhes, el 86% del total de hogares en situación de desplazamiento forzado incluye a niños, niñas y jóvenes menores de 18 años, quienes constituyen alrededor del 65% de la PDV en 1999⁽³⁶⁾.
• El mayor porcentaje de la PDV corresponde a individuos o familias que muchas veces se ven obligados a abandonar sus hogares, bienes y trabajos, de manera anónima. Su situación es más grave teniendo en cuenta las deficiencias, incluso presentes en los casos de desplazamientos masivos, de la asistencia humanitaria y en las garantías de protección que brindan las instituciones encargadas en los sitios de refugio.
• En la respuesta del Estado a la situación del desplazamiento forzado y a las necesidades de la PDV, se constatan deficiencias graves durante 1999:
• Soluciones condicionadas a los desarrollos de las negociaciones con los grupos armados y a acciones futuras de prevención, como se plantea en el Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado⁽³⁷⁾.
• Manifiesta falta de voluntad política para perseguir y desarticular a los grupos paramilitares, neutralizar su estrategia de desplazamiento forzado, y romper los nexos entre esas organizaciones y miembros de la Fuerza Pública.
• Desfase creciente entre el agravamiento del DI y la escasa capacidad del Estado para estructurar una política pública orientada a resolverlo.
• Aumento de la desconfianza de la población desplazada hacia el Gobierno, como consecuencia del incumplimiento de pactos y compromisos.
• Desconfianza del Gobierno hacia los voceros y la legitimidad de las demandas de la población desplazada, la cual se vio obligada a emprender negociaciones para garantizar sus derechos fundamentales.
• Exclusión de la población desplazada y de las ONG en la formulación de políticas gubernamentales sobre el tema, así como en la búsqueda de soluciones transitorias y duraderas.
• En las políticas gubernamentales no se contempla el derecho de reparación de las víctimas del DI, ni existe un desarrollo del tema en las propuestas de soluciones duraderas para la PDV.

2. Seguimiento a las políticas públicas

El Plan nacional de desarrollo 1998-2002 tiene como eje central la política de paz del gobierno, a partir de la cual se estructura el llamado Plan Colombia. Se conocen aspectos parciales del mismo, redactados de acuerdo con los diversos sectores que pueden aportar recursos para la puesta en práctica de cada uno de sus aspectos, pero no se conoce aún una versión completa.

El Plan Colombia, tal como está descrito en el documento oficial "Cambio para construir la paz", adelantaría inversiones en infraestructura, agricultura y en el sector social dentro de tres estrategias que se consideran complementarias: a) El plan especial para las zonas afectadas por el conflicto y la violencia; b) El programa de desarrollo alternativo para la sustitución de cultivos ilícitos y c) La política de atención a la población desplazada. Esta última plantea, en el corto plazo, proveer adecuada atención humanitaria a las víctimas, generar condiciones para el retorno a sus lugares de origen o el establecimiento en la comunidad de asentamiento con alternativas que les permitan llevar una vida digna.

Al finalizar 1999, había completa incertidumbre acerca de la financiación del Plan Colombia. El Gobierno lleva a cabo una estrategia diplomática para agenciar los recursos necesarios en las entidades de crédito multilateral -Banco Mundial, FMI, BID-, en la Unión Europea y en Estados Unidos, para completar US$3.500 millones de ayuda externa. El Gobierno nacional aportaría US$4.000 millones más para completar la financiación. Sin embargo, en la Comisión segunda del Senado se hicieron reparos sobre el proceso y se afirmó que no se sabe de dónde saldrán los aportes propios anunciados por el Gobierno, en un momento de restricciones presupuestales severas.

No se ha definido aún fuente y el monto de los recursos para cada uno de los componentes del Plan Colombia, cuyo texto oficial⁽³⁸⁾ hace énfasis en el fortalecimiento de la capacidad militar de las Fuerzas Armadas para la erradicación de los cultivos ilícitos. En relación con esto, el Comité de Relaciones Exteriores del Congreso de los Estados Unidos⁽³⁹⁾ estudió una solicitud de ayuda adicional a Colombia por US$1.500 millones que incluye: 945 millones para las Fuerzas Armadas; 50 para alternativas económicas en las zonas de cultivos ilícitos; 70 para apoyar la aplicación de la ley, los DH y la paz. Este rubro cubre 7 áreas, una de las cuales es la ayuda a la PDV. De la suma destinada a las Fuerzas Armadas, al menos US$740 millones son para el Ejército, lo que implica un cambio profundo en la estrategia de ayuda militar estadounidense para las operaciones antinarcóticos.

La estrategia de las fumigaciones aéreas ha sido altamente cuestionada, sus resultados hasta ahora son pobres respecto a los objetivos buscados, además de contraproducentes en términos sociales y ambientales. De otra parte, no existe ninguna garantía para evitar que los recursos aportados sean utilizados en operaciones bélicas, lo cual derivaría en una intensificación del conflicto interno. En este sentido, el enfoque de esta ayuda económica es unilateral respecto a las estrategias mencionadas en el Plan de Desarrollo e impide que incidan en forma coherente sobre los problemas sociales que se mencionan como objetivos.

En cuanto a la asistencia a la PDV, la estrategia planteada por el gobierno estaría coordinada con el proceso de paz y sería función de los gobiernos municipales en conjunto con organizaciones no gubernamentales bajo el liderazgo de la Red de Solidaridad Social -RSS - ⁽⁴⁰⁾. El documento no establece una diferenciación entre el carácter de obligación que vincula al Estado frente a derechos exigibles y las respuestas de solidaridad de la sociedad civil; estas respuestas pueden complementar la acción del Estado siempre y cuando exista una política pública coherente y viable. De otra parte, no tiene en cuenta la condición generalizada de crisis financiera de los municipios y los reiterados pronunciamientos de las administraciones locales sobre su incapacidad para brindar atención a los desplazados internos.

2.2 Los instrumentos de ejecución de la política sobre Desplazamiento interno

Desde el punto de vista del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario y de la Constitución política de Colombia, es evidente que la responsabilidad frente al fenómeno del desplazamiento forzado por el conflicto interno, le compete al Estado. Así ha quedado consignado en la normatividad que se ha venido construyendo sobre el tema, particularmente desde 1995⁽⁴¹⁾.

Después del vacío institucional en la atención al DI tras el cambio de gobierno en agosto de 1998, cuatro hechos definen la política gubernamental en 1999: 1) en el mes de marzo, es suprimida la Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada y sus funciones se asignan a la Red de Solidaridad Social⁽⁴²⁾; 2) en el mes de agosto, se traslada el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada a la RSS⁽⁴³⁾; 3) en noviembre, la expedición del documento Conpes Nº 3057⁽⁴⁴⁾ y 4) al finalizar el año, la formulación de las estrategias de trabajo de la RSS⁽⁴⁵⁾.

Es competencia de la RSS coordinar el Sistema Nacional para la Atención Integral a la PDV, el cual incluye 14 instituciones de orden nacional, entre Ministerios y entidades descentralizadas, y 12 a 16 de orden territorial. Estas instancias casi nunca se reúnen y hasta ahora la RSS no ha tenido la capacidad suficiente para convocarlas y coordinar sus acciones, lo cual influye de forma negativa en el cumplimiento de la Ley 387/97.

Al momento de hacer la transición de funciones de la Consejería Presidencial a la RSS, entre los meses de marzo y junio de 1999, se observaban los siguientes puntos críticos:

a) La no existencia de una política de Estado coherente y sostenible.

b) Manejo del tema excesivamente centralizado, por la naturaleza misma de una Consejería Presidencial y de una instancia del Ministerio del Interior. Esta situación se manifestó particularmente en el deficiente registro de las personas desplazadas.

c) La fragmentación de las responsabilidades al interior de las entidades encargadas de la atención al DI.

d) La exclusión de la PDV y de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de políticas y estrategias.

e) La atención del DI centrada en la ayuda humanitaria de emergencia, sin articulación con procesos orientados a superar la situación de desplazamiento.

f) Debilidades de orden financiero. Solamente hasta finales de 1999 se definió una estructura financiera sólida, con la creación del Fondo Nacional para la Atención del DI.

g) Excesivo énfasis en el mecanismo de registro de las personas desplazadas, como punto de partida para su vinculación a los programas de atención.

Sobre estos aspectos, observamos que hasta ahora se cuenta con avances normativos importantes. Las dificultades se encuentran en el desarrollo de los instrumentos formulados, en la coordinación entre las entidades comprometidas y en las asignaciones presupuestales. También es evidente que el Estado debe buscar el concurso de la sociedad civil, en condiciones de participación real y efectiva, para atender el problema con algún grado de eficiencia.

Se espera que la RSS supere los obstáculos señalados al contar con una estructura sólida y delegaciones en todo el país para el desarrollo de sus programas. Igualmente, esta entidad debe enfocar los programas como una política de Estado para asegurar una continuidad de los procesos acorde con la magnitud y complejidad del DI. Sin embargo, aspectos clave como la prevención del mismo, la protección a las víctimas y la reparación de los derechos vulnerados a la PDV, exceden el papel y la naturaleza de esa entidad. Estos aspectos requieren de compromisos explícitos y acciones inmediatas del poder Ejecutivo en cuanto a la Fuerza Pública, la administración de justicia y la inversión social en las regiones.

Aunque esta entidad recibió mandato para coordinar el Sistema de Atención a la PDV en el mes de marzo de 1999, sólo en septiembre inició actividades concretas en los programas establecidos por las instituciones que lo conforman⁽⁴⁶⁾. Más de un año después de iniciado el gobierno del Presidente Pastrana, fue dado a conocer el Plan Estratégico, cuyo costo de ejecución se calcula en US$360.8 millones ($703.560 millones de pesos), el cual traza metas hasta el año 2002 en relación con los siguientes aspectos:

• Mejoramiento de los programas de atención humanitaria de emergencia. Se reporta sobre este punto la realización de acciones especiales en salud y educación en 20 municipios receptores de PDV. Cabe mencionar que la cobertura de estos programas es mínima de acuerdo con la extensión reportada del desplazamiento forzado y teniendo en cuenta que el año 99 fue crítico para el sostenimiento de los entes territoriales por la crisis fiscal del país. Por ejemplo, la cobertura en educación está condicionada a las posibilidades de los municipios de otorgar cupos escolares⁽⁴⁷⁾ y, aún contando con ello, en muchos casos los padres no pueden facilitar a los niños lo mínimo en alimentación, vestuario y útiles para su rendimiento.
• Desarrollo y consolidación de programas de retorno, reubicación y de estabilización socioeconómica. Sobre las metas propuestas en este punto, se reporta que en el año 1999 quedó diseñado un paquete instrumental para el sostenimiento temporal de familias retornadas o reubicadas que tienen un proyecto productivo agropecuario. La meta es establecer soluciones definitivas para 64.500 familias hasta el año 2002. Hay que tener en cuenta que el Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado menciona que desde 1996 se han desplazado alrededor de 25.000 familias cada año⁽⁴⁸⁾.
• Desarrollo y consolidación de los programas de prevención del desplazamiento y protección a la población retornada o reubicada. De las metas propuestas sobre este punto se informa el diseño e implementación de un mecanismo operativo de acción para la Fuerza Pública, definición de las responsabilidades de las autoridades militares y de policía y el diseño de un Sistema de Alertas Tempranas. Aún no se conocen resultados sobre acciones del gobierno que hayan prevenido algún desplazamiento o que hayan representado protección para poblaciones amenazadas.
• En cuanto al Observatorio sobre desplazamiento, apenas se encuentra en proceso de elaboración el proyecto para su conformación, aunque ya existe un rubro para su funcionamiento en el presupuesto nacional. Cabe anotar que desde la sociedad civil se han hecho importantes aportes para la instalación de este Observatorio al considerarlo un espacio de alta significación tanto para la prevención del DI como para el seguimiento de las políticas públicas⁽⁴⁹⁾.
• Mejoramiento de la capacidad institucional de respuesta con dos componentes: a) fortalecimiento del esquema institucional; b) movilización de recursos públicos y privados, nacionales e internacionales, para la constitución del Fondo nacional de atención a la PDV. Sólo a partir del mes de agosto se autorizó a la RSS para ejecutar esos recursos; al finalizar 1999, el Fondo contaba con $50 mil millones de pesos (US$26 millones). El informe cuantitativo de la RSS para el año 1999 muestra recursos comprometidos por US$2.9 millones más el compromiso de US$1 millón de dólares de otros organismos gubernamentales.
• Integración, desarrollo y consolidación de los sistemas de registro, información, seguimiento y evaluación. A 31 de diciembre de 1999 la RSS contaba en su sistema con 6.500 registros, el 1,6% de la PDV estimada por el Gobierno. Sobre este punto, la RSS informa haber avanzado en la elaboración del Protocolo único para el registro nacional de desplazados. Dicho protocolo se pondrá a prueba a partir del 2000 en tres ciudades: Bogotá, Villavicencio y Cartagena.
• Las metas de la política de atención del DI está basada en mecanismos e instrumentos que aún no están desarrollados. La prevención del fenómeno y la disminución de la PDV están cifradas en proyectos futuros como el avance en el proceso de paz y la implementación del Plan Colombia. Estas condiciones, aunadas al deficiente cumplimiento de la Ley 387/97 como se describe a continuación, reflejan la situación crítica que vivieron las personas desplazadas en Colombia durante 1999.

2.3. El reconocimiento a la condición de desplazado

Los Principios Rectores para los Desplazamientos Internos reflejan la normatividad internacional sobre DH y DIH, constituyendo un instrumento integral para hacer seguimiento a las acciones u omisiones del Estado y el grado de adecuación de sus políticas a la situación de la PDV⁽⁵⁰⁾.

Los Principios Rectores -PR- 1 al 4, establecen que las personas desplazadas gozan de los mismos derechos y libertades que todos los demás ciudadanos del país, pues su situación no les da un estatus legal diferente ni les otorga una condición de inferioridad dentro de la sociedad. También establecen que las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos.

El acceso de las personas desplazadas a los programas de atención humanitaria y soluciones duraderas, tiene como requisito el reconocimiento oficial de su situación. Las víctimas del DI deben reunir los documentos que los identifican y rendir declaraciones sobre las circunstancias en que fueron expulsadas de sus sitios de origen⁽⁵¹⁾. Este primer paso presenta las siguientes dificultades: a) El acopio de los documentos, muchas veces perdidos; b) La credibilidad que se da a los testimonios; c) Se desconocen los criterios para la verificación de la información.

Las dificultades experimentadas por las víctimas del desplazamiento individual o unifamiliar para acceder a la atención estatal han conducido a retornos o reubicaciones asumiendo riesgos por iniciativa propia o segundos desplazamientos que conducen a una integración urbana en condiciones de marginalidad. El deficiente registro y seguimiento de estas víctimas es más grave dado que el desplazamiento masivo es la situación más visible para las entidades encargadas de los programas de atención. De hecho, el trámite del registro ha agravado el problema para una enorme cantidad de desplazados que no son reconocidos para recibir asistencia humanitaria o, después de haber sido registrados, son excluidos de los programas de estabilización económica⁽⁵²⁾. En estas condiciones queda en entredicho el que la atención a las víctimas del desplazamiento, en todas sus fases, es un derecho exigible ante el Estado.

La debilidad del sistema de atención a la PDV en el nivel municipal, se traduce en una fragmentación progresiva de las comunidades afectadas, también en los casos de desplazamientos masivos. El acceso a los programas de atención en diferentes sitios y momentos dificulta que la coordinación de acciones institucionales, hasta ahora deficiente, contribuya al proceso de encontrar soluciones duraderas para la PDV. A medida que las víctimas recorren diferentes zonas y su situación de marginalidad se consolida, el retorno aparece más como una opción individual que como un posibilidad de reconstrucción de la estructura social en cada sitio de expulsión.

2.4 La etapa de prevención

El Principio Rector número 5 recuerda a las autoridades su obligación de respetar y hacer respetar en toda circunstancia las obligaciones del Derecho Internacional, incluidos los DH y el DIH, a fin de prevenir el desplazamiento forzado. El Principio 6 declara el derecho de toda persona a ser protegida contra éste, citando específicamente las situaciones de conflicto armado, a menos que así lo requiera la seguridad de la población civil.

Una política de prevención requiere elaborar una definición comprensiva de las causas estructurales del desplazamiento forzado, para diseñar acciones concretas y eficaces orientadas a corregirlas. Esto es de importancia crítica en la situación actual del DI en Colombia, caracterizada por un incremento permanente de poblaciones y comunidades afectadas. En el terreno de las causas inmediatas del desplazamiento, es necesario avanzar en el debate público, con amplia participación de la población rural, en cuanto a los mecanismos y condiciones que permitan una relación de confianza entre los habitantes de las zonas de riesgo y los cuerpos de seguridad del Estado.

En materia de prevención, las políticas públicas consideran aspectos relacionados con la construcción de Redes de Alerta Temprana, la neutralización del conflicto armado, acciones encaminadas a resolver pacíficamente los conflictos y la promoción de los DH y del DIH. No obstante, en 1999 pocas fueron las acciones orientadas a tales fines las cuales se han limitado a la realización de talleres puntuales no inscritos dentro de procesos que garanticen ni el cubrimiento ni el seguimiento que se requiere.

La mayoría de los hechos de violencia que ocasionaron los mayores éxodos en 1999, fueron alertados por las mismas comunidades amenazadas y por organizaciones de DH; en muchos casos las autoridades competentes mostraron una actitud de omisión frente a las denuncias.

Los habitantes de las poblaciones afectadas por las incursiones paramilitares de enero carecieron de protección de la Fuerza Pública, aun cuando en algunos casos existía el riesgo anunciado de incursiones de ese tipo. Al respecto, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas -OACDHNU- indicó que en varias ocasiones había advertido al Gobierno sobre la situación de muchos municipios amenazados por los grupos paramilitares, suministrando información detallada sobre las operaciones y bases fijas de sus miembros. También formuló recomendaciones concretas para prevenir los ataques y adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de la población afectada⁽⁵³⁾.

Los hechos ocurridos en el departamento de Norte de Santander ilustran la situación de desprotección de la población civil frente a las acciones sistemáticas de los grupos paramilitares, a pesar de haber sido advertidas por las comunidades, las organizaciones de DH y las autoridades civiles. Pese a la gravedad de las crímenes cometidos en el mes de mayo y la entrada de un grupo numeroso de las Autodefensas a la región de Tibú, las masacres continuaron y se intensificaron en la zona a lo largo de tres meses sin que las víctimas recibieran protección eficaz de la Fuerza Pública antes de y durante los desplazamientos forzados⁽⁵⁴⁾.

La Defensoría del Pueblo y CODHES tienen en funcionamiento sistemas de información para establecer situaciones de riesgo sobre violaciones a los DH o desplazamiento. A lo largo del año han advertido públicamente sobre la situación crítica de diferentes regiones. Sin embargo, no se tiene conocimiento de que alguna acción de alerta haya logrado impedir el éxodo de comunidades a partir de reacciones eficaces de parte de las autoridades.⁽⁵⁵⁾. Un factor importante que identifica el problema en materia de prevención es el hecho de que las responsabilidades sobre el tema están en cabeza de entidades territoriales incompetentes o faltas de voluntad política para ejercer mando sobre las unidades de la Fuerza Pública que tendrían que actuar cuando reciben las alertas.

Aunque la definición de Desplazado Interno expresada en la Ley 387 cubre la mayor parte de las causas registradas para el desplazamiento forzado, en Colombia, es visible la confluencia de situaciones de violencia política y violaciones de los DH en zonas donde se adelantan grandes proyectos de inversión que afectan a los habitantes que hacen parte de comunidades tradicionales y cuyas demandas generan un conflicto de intereses con los inversionistas y con los planes de Gobierno. El PR 9 indica la responsabilidad específica de los estados para proteger contra los desplazamientos a los grupos indígenas y otras minorías que tienen una dependencia especial de su tierra.

Un ejemplo de la falta de aplicación de este principio es el de la comunidad indígena que habita en el área del Nudo de Paramillo, enfrenta una confluencia de amenazas sobre su territorio ancestral: la construcción de un proyecto de infraestructura que altera sustancialmente el entorno natural de la región y la disputa de los actores armados (AUC y FARC) para controlar la zona. Como consecuencia de uno u otro factor, varias familias han abandonado el resguardo, pero la mayoría de la población se resiste al desplazamiento y no lo considera como alternativa, aún cuando la viabilidad de la comunidad está seriamente comprometida⁽⁵⁶⁾.

2.4.1 La protección a las víctimas del desplazamiento

La protección es uno de los principales deberes del Estado frente a su población. Con mayor razón es deber frente a la PDV, en estado de total indefensión y vulnerabilidad. Esta protección está referida a la vida, la integridad física y los bienes de las personas, lo mismo en los lugares en donde se refugian como en los casos de retornos por iniciativa propia.

El PR 10 recuerda el deber legal de proteger a las personas desplazadas contra el homicidio, el genocidio y las desapariciones forzadas. Un ejemplo extremo de los vacíos existentes en el cumplimiento de este deber es el de los voceros del éxodo campesino del Sur de Bolívar que se encuentran desaparecidos desde el 27 de noviembre de 1999, cuya protección por parte del Estado se buscó asegurar al incluirla en forma explícita como parte de acuerdos para el retorno de los desplazados⁽⁵⁷⁾.

Los PR 11 y 12 prohiben las amenazas o actos de violencia contra las personas desplazadas que no intervienen en las hostilidades, la privación de alimentos como medio de combate, su utilización para facilitar o impedir operaciones militares y los ataques a sus asentamientos, entre otros actos de violencia. Los PR 13 y 14 señalan la prohibición del alistamiento en grupos armados, especialmente de los niños, y el derecho a la libre circulación dentro y fuera de los asentamientos. Estos principios tienen aplicación en los casos de comunidades que han reafirmado públicamente su condición de no combatientes.

La propuesta de autonomía frente a los actores armados, asumida por las comunidades desplazadas en el Urabá, tuvo una dinámica creciente en 1999. Dicha propuesta fue reafirmada por diversas organizaciones indígenas en esa misma región, en el Cauca y La Guajira, entre otras, bajo el concepto de neutralidad activa. A finales del año se hicieron varias declaraciones en ese sentido en municipios de Arauca, Antioquia y Cesar, como expresiones de consenso en conjunto con las administraciones locales para reclamar el respeto de los grupos armados hacia la población civil.

Las comunidades de paz son una alternativa de emergencia ante la imposibilidad de las poblaciones de contar con garantías reales y duraderas de protección por parte de la Fuerza Pública y las autoridades de Policía. Por otra parte, son una respuesta civilista que trata de romper el círculo de señalamientos y retaliaciones en zonas de disputa territorial prolongada de los grupos armados. En este sentido, son una expresión política de identidad comunitaria frente al conflicto y su evolución reciente caracterizada por los ataques a la población civil, más que por el enfrentamiento directo entre los actores armados⁽⁵⁸⁾.

La ausencia de compromisos de respeto para la población civil en medio del conflicto y el desconocimiento de la condición de no combatiente por parte de todos los grupos armados, han dado lugar a que los pronunciamientos de las comunidades no encuentren una respuesta concreta de aquellos. En 1999 se hicieron evidentes las dificultades de la propuesta, al ser el concepto de neutralidad de la población civil inaceptable para todos los actores armados:

• El Ejército Nacional considera improcedente que existan zonas vedadas para su presencia, bajo el argumento que la Fuerza Pública ejerce la soberanía del Estado en toda la extensión de la Nación y este es un deber legal indeclinable. Los mandos militares rechazan que el Ejercito sea considerado por las comunidades como un actor armado, en la misma categoría que los actores ilegales y consideran que su exclusión de las áreas de conflicto dificulta su obligación de combatir a aquellos grupos⁽⁵⁹⁾. En ocasiones, se ha considerado que los ciudadanos no pueden invocar una neutralidad frente a las instituciones y la consideran como algo cercano a la complicidad⁽⁶⁰⁾.
• Varios pronunciamientos de los grupos guerrilleros, en particular de las Farc, señalan a las comunidades de paz como un mecanismo para debilitar su presencia en las zonas de conflicto y una manipulación sobre la población para favorecer la estrategia contrainsurgente de los grupos paramilitares o a la Fuerza Pública. En enero, miembros del V frente de las Farc llegaron a la comunidad de Guapá en Chigorodó (Antioquia), en busca de víveres. Ante la negativa de los indígenas a facilitar suministros al grupo guerrillero, invocando su posición de neutralidad frente al conflicto armado, sufrieron el saqueo de las casas comunales, el hurto del dinero de la comunidad y el secuestro de dos de sus dirigentes, quienes posteriormente fueron asesinados⁽⁶¹⁾.
• Los grupos paramilitares, si bien han participado en los acuerdos que permitieron la conformación de algunas de las comunidades de paz, mantienen controles y presiones sobre las poblaciones y en varias ocasiones han manifestado que la propuesta sirve para amparar actividades subversivas en su interior. Así ocurrió el 4 de abril cuando un comando de las Autodefensas Unidas de Córdoba u Urabá -ACCU- ingresó a la comunidad de San José de Apartadó, a cuyos pobladores acusó de pertenecer a la guerrilla. Tres habitantes fueron asesinados y luego, cuando los paramilitares abrieron fuego en forma indiscriminada, otros tres miembros de la comunidad quedaron heridos. Cuatro días después, las AUC atacaron varias veredas de Riosucio (Chocó), donde está la Comunidad de Paz San Francisco de Asís, y asesinaron a 5 campesinos acusados de ser guerrilleros. La comunidad regresó a sus tierras en noviembre de 1998 tras permanecer desplazada durante varios meses en Pavarandó (corregimiento de Mutatá, Antioquia)⁽⁶²⁾.
• Las comunidades de paz remiten a los principios y preceptos del DIH⁽⁶³⁾, cuya aplicación en el conflicto armado interno de Colombia es casi inexistente. El tratamiento a los civiles por parte de los grupos armados se rige por normas internas o por concepciones arbitrarias de guerra que siguen un orden pragmático, en el cual no hay interés por separar a la población no combatiente de las hostilidades pues sobre ella y sus bienes parece centrarse la disputa.
• Las iniciativas de Comunidad de paz y de neutralidad activa se mantienen por la cohesión de la comunidad y su decisión de encontrar un camino autogestionado para enfrentar las consecuencias del conflicto. No existe un mecanismo de verificación que garantice el cumplimiento de los pactos suscritos con los actores armados, cuando existen, o que legitime la voluntad soberana de los pobladores. Tampoco existe, en los procesos de acercamiento y negociación en curso con los actores armados, una expresión clara de reconocimiento a las iniciativas. Esto ha conllevado a un relativo aislamiento en los sitios de refugio o de reasentamiento, con controles muy estrictos sobre los movimientos de los pobladores, llegada de suministros y graves riesgos en las zonas rurales aledañas.

2.4.2. Desplazamiento hacia las fronteras

En la ola de desplazamientos ocurridos en Norte de Santander se presentaron deficiencias adicionales en el deber de protección a las víctimas. Las disposiciones de los PR no pueden ser interpretados de forma que limite, modifique o menoscabe las disposiciones de cualquier instrumento internacional de DH o DIH o los derechos concedidos a la persona por el derecho interno, en particular el de solicitar y obtener asilo en otros países - PR Nº 2 y 15-.

Al igual que para el caso del desplazado, el status de refugiado es un condición de hecho y no de derecho. Los Estados contratantes de la Convención sobre Refugiados, deben atender a la población que cruza la frontera forzada por la persecución o hechos de violencia. Parte de esa atención consiste en la protección y las garantías de seguridad, lo cual implica no exponer al refugiado a un retorno forzado. Si bien los primeros desplazados recibieron apoyo humanitario mientras estuvieron en territorio venezolano, no contaron con la alternativa del refugio: la 'Operación Refugio' concertada entre ambos países tuvo como efecto concreto impedir el acceso de los desplazados a los mecanismos de protección de la legislación internacional. El Gobierno colombiano patrocinó la operación de repatriación sin brindar condiciones adecuadas de atención inmediata para una población de esa magnitud y sin poder garantizar la seguridad para el retorno a la región en el corto plazo de sus residentes⁽⁶⁴⁾.

2.5. La asistencia humanitaria

Según los PR 24 a 27, la asistencia humanitaria se prestará de conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin discriminación alguna; además, se contrae la obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los DI, lo cual corresponde a las autoridades nacionales.

Como ya se indicó, la mayor parte de acciones del Estado ha concentrado en la asistencia humanitaria - representada en apoyo alimentario, atención en salud, apoyo para pago de arriendos -, con límites de tiempo oscilando entre tres y seis meses según lo establecido en el artículo 15 de la ley 387 de 1997. En general, el criterio ha sido el de responder a las demandas más evidentes, dentro de una concepción de manejo de orden público. Sobre la precariedad de este servicio, la oficina de Enlace de ACNUR, hizo este pronunciamiento:

"En términos de necesidades básicas, se han reportado estados moderados y en algunos casos, severos, de malnutrición entre la población desplazada, particularmente entre grupos vulnerables. Más aún, la falta de vivienda básica es generalizada. El 80% de la población desplazada no tiene acceso a servicios médicos básicos y el 95% de las mujeres desplazadas no reciben atención médica durante el embarazo. Un estudio reciente sobre derechos de tenencia de tierra para personas desplazadas, concluyó que antes del desplazamiento, el 43% de los entrevistados tenían derecho sobre sus tierras, mientras que después del desplazamiento, el 95% de ellos abandonaron sus tierras y no saben el estado actual de ellas"⁽⁶⁵⁾.

Durante la primera semana del mes de junio, el Sr. Olara Otunnu, representante especial del Secretario general para niños y niñas y conflicto armado, visitó nuestro país. El Sr. Otunnu manifestó su profunda preocupación por la grave situación que vive la población en desplazamiento y en su informe oficial manifestó:

"Estas comunidades desplazadas en Colombia viven por su cuenta. Aparte de alguna presencia de ONGs y de la Iglesia, las comunidades que visité en Soacha, Turbo y Quibdó cuentan con poca o ninguna asistencia del gobierno o de la comunidad internacional"⁽⁶⁶⁾.

La dificultad más frecuente para brindar atención humanitaria de emergencia es la falta de recursos específicos para ese fin y las limitaciones en el presupuesto de los municipios que reciben PDV. A esto se agrega la presión que ejercen los grupos armados sobre los comerciantes y la comunidad para impedir el pago de impuestos, al considerar que los alcaldes serían obligados a entregar parte de ese dinero al grupo enemigo⁽⁶⁷⁾. En 1999 se incrementaron las amenazas, atentados y secuestros contra los alcaldes y se estima que en cerca de 500 municipios los grupos armados presionan la renuncia de esos funcionarios, así como de los candidatos a ocupar los concejos municipales, con el fin de imponer mandatarios afines con su estrategia de guerra⁽⁶⁸⁾.

2.6. Retorno, reasentamiento y reintegración

El objetivo principal de la política oficial sobre desplazamiento es generar las condiciones para el retorno de la población; mientras que la reubicación se reserva para casos excepcionales relacionados con situaciones de seguridad. Esta política comprendería la protección, el acceso a tierras, a soluciones de vivienda y la estabilización socio-económica.

El informe de las acciones adelantadas que registra el documento Conpes 3057/99, señala acciones de la RSS en procesos de retorno con las comunidades de la cuenca del río Cacarica, en Riosucio, en Tierralta, en San Pablo, Carepa y Carmen de Atrato. Dichos programas de retorno consisten en proyectos de vivienda, seguridad alimentaria y apoyo a la producción. Igualmente, el documento informa sobre apoyos a procesos de reubicación con proyectos productivos y soluciones de vivienda en nueve municipios del país.

La no existencia de respuestas adecuadas en las fases de prevención, protección y asistencia humanitaria, determina la mayoría de limitaciones en las fases posteriores de retorno o reasentamiento. Por ejemplo, si no hay condiciones adecuadas de protección, el retorno no puede ser una alternativa.

Así lo viven los mismos desplazados que quisieran retornar:

" En este momento no hay condiciones para retornar, ni el gobierno se compromete a garantizarlas. Hay desplazados por las mismas fuerzas del Estado, cómo vamos a confiar en la seguridad del Ejército? En ningún momento nos dicen que garantizan que recuperemos las parcelas y los animales que abandonamos"⁽⁶⁹⁾.

Algunos casos de retornos acompañados por ONGs nacionales⁽⁷⁰⁾ han sido objeto de estigmatización por parte de las autoridades por considerar que se quiere evadir y limitar la autoridad pública en beneficio de los guerrilleros. Casos lamentables como el de San José de Apartadó dan cuenta de ataques paramilitares a comunidades en retorno que se declararon como Comunidades de paz y en neutralidad frente al conflicto.

Los PR del 28 al 30, establecen que las autoridades competentes tienen la obligación y la responsabilidad primarias de ofrecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su lugar de origen o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. Las autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.

La situación de desplazamiento forzado en la región del sur de Bolívar y el Valle del Cimitarra fue una de las más graves durante 1999. Allí, a diferencia de otras zonas expulsoras durante ese año como Antioquia y Valle del Cauca, la intensificación del desplazamiento ocurre tras la firma de acuerdos entre la población y el Estado como producto de movilizaciones de los campesinos durante el año 1998. Buena parte de esos acuerdos tiene relación directa con factores claves para la prevención del desplazamiento y que, aunque planteados en la Ley 387, están escasamente desarrollados en la práctica.

Las condiciones del conflicto se ven agravadas por la existencia, de amplias zonas de cultivos ilícitos y centros de comercio de los intermediarios del narcotráfico, como resultado de procesos prolongados de deterioro en la producción agropecuaria y la ausencia de políticas de desarrollo rural.

Tras un prolongado proceso de negociación con los desplazados, el Gobierno del presidente Pastrana estableció una serie de acuerdos a ser cumplidos en el corto y mediano plazo⁽⁷¹⁾. En líneas generales:

a) Garantías para la vida, integridad, libertad y derecho a la justicia: se reafirma el compromiso del Estado para asegurar la plena vigencia de los derechos humanos, prevenir y castigar conductas de los servidores públicos que conduzcan a su violación, garantizar el derecho a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas; poner en marcha una política de Estado para perseguir y erradicar a los grupos paramilitares; iniciativas legislativas sobre el delito de desaparición forzada.

b) Plan de desarrollo y protección integral de los DH en el Magdalena medio, bajo la coordinación y orientación de la Mesa Regional de Trabajo Permanente por la Paz: fortalecimiento de los sectores productivos, del sector educativo formal, de la infraestructura vial terciaria; inversiones en salud y servicios básicos; proyectos de minería, zonas de reserva campesina.

c) Condiciones de seguridad y la reconstrucción integral social y económica para el retorno: planes de contingencia en educación, salud y atención a la población infantil; proyectos de seguridad alimentaria; protección durante el retorno, ayuda humanitaria de emergencia.

Desde el punto de vista de la prevención⁽⁷²⁾, las demandas de los campesinos identificaron los factores que ocasionaron la situación de desplazamiento, esto representa un cambio en su nivel de interlocución con el Estado ya no sólo como víctimas sino como actores sociales. En este caso, dichos factores eran también básicos para la viabilidad del retorno en términos de protección y estabilización socioeconómica.

Desde el retorno de los campesinos a la zona del sur de Bolívar a finales de 1998, no han cesado las incursiones de las autodefensas ni sus operativos de control sobre las vías terrestres y fluviales. En el primer mes fueron asesinadas unas 110 personas y quemadas 689 viviendas.

En medio de la respuesta de los grupos guerrilleros y de la intervención de las Fuerzas Armadas, la situación de seguridad para los habitantes de la región fue de absoluta precariedad en 1999. Además, el seguimiento y verificación por parte de los organismos de control ha sido deficiente, lo que es agravado por las dificultades crecientes para la labor de denuncia debido a la situación de terror en la zona. El desplazamiento fue constante en la región de San Pablo, Simití, Santa Rosa y Arenal: 70 familias en enero; 3.821 personas en marzo; 100 personas en abril.

En abril de 1999, campesinos que participaron en el éxodo masivo de junio de 1998, ocuparon la Alcaldía de Barrancabermeja en protesta por el incumplimiento de los acuerdos suscritos con el Gobierno. Exigieron hechos concretos contra el paramilitarismo, que se cumpliera el compromiso del Gobierno de garantizar el respeto a los derechos humanos y a la vida, así como el plan de inversión social en la zona.

Desde el 12 de Abril se realizaron bombardeos y ametrallamientos aéreos indiscriminados en los operativos de persecución de las Fuerzas Militares del Estado a los secuestradores de un avión de pasajeros, en los municipios de Simití y Santa Rosa, junto a la Serranía de San Lucas. Se denunció que las Fuerzas Armadas y la Policía apoyaron las acciones de cerco de grupos paramilitares en San Pablo y Simití, restringiendo el transporte de alimentos y el acceso de ayuda humanitaria, y compartían con ellos control de las poblaciones.

Ese mismo mes, las AUC comienzan el establecimiento de una base en Monterrey (Simití): 60 personas fueron asesinadas y más de 800 casas quemadas. Los paramilitares trataron de restringir la circulación de los pobladores del corregimiento de Monterrey cuando los enfrentamientos con la guerrilla se recrudecieron. Sin embargo, desafiando las amenazas, 80 familias se dirigieron a buscar refugio en San Pablo.

En Monterrey, con algo más de mil habitantes y todas las necesidades básicas insatisfechas, está el centro comercial de la coca en el sur de Bolívar, donde se mueven por lo menos US$3.5 millones de dólares al mes, según estimativos de algunas autoridades regionales. Los paramilitares exigieron a los compradores de base de coca centrar sus transacciones en los corregimientos de Monterrey y Pozo Azul.

Tras una reunión el 9 de mayo de 1999 con representantes del Ministerio del Interior, se llegó a un acuerdo para el retorno de los campesinos. Se definió que para verificar la presencia de bases paramilitares en los municipios de San Pablo, Simití y Santa Rosa (Bolívar) se establecería una comisión con representantes de la Procuraduría, la Defensoría, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DH y Organizaciones no Gubernamentales, bajo la coordinación del Ministerio. Los resultados serían entregados a la comisión de impulso de los Derechos Humanos del Gobierno. También se acordó una reunión con representantes del Gobierno para evaluar la marcha del Plan de Desarrollo Integral del Magdalena Medio, sur de Bolívar y el Valle de Cimitarra.

A pesar de los acuerdos, la situación de conflicto armado y de agresiones a la población civil se agravó en el segundo semestre de 1999, hasta desembocar en nuevos desplazamientos masivos. En octubre, unos 400 paramilitares asumieron el control de las vías de comunicación en los municipios de San Pablo y Simití dejando aisladas a más de 14 veredas, al tiempo que en los alrededores se adelantaba un operativo militar. Uno de los caseríos fue totalmente destruido y los paramilitares asesinaron a un número indeterminado de personas.

Alrededor de 3.200 personas debieron desplazarse a campo traviesa hacia veredas del municipio de Cantagallo (Bolívar) Yondó y Remedios (estos dos en Antioquia), buscando una salida hacia Barrancabermeja (Santander) y sin poder recibir protección ni asistencia⁽⁷³⁾. Las AUC impidieron también el paso de los envíos humanitarios del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR).

La situación en esta región ilustra la inexistencia de mecanismos efectivos de protección para la población durante el desplazamiento forzado y el retorno. Las denuncias de los habitantes y de las organizaciones que les brindan acompañamiento, comprometen seriamente a personal de la Fuerza Pública en la preparación y mantenimiento de las actividades paramilitares⁽⁷⁴⁾. La tarea de los organismos de control es lenta e ineficaz, situación alimentada por la complejidad de los hechos y la dificultad para verificarlos en forma oportuna.

Aparte de la gravedad misma de la situación y de la inoperancia de los planes del Estado para superarla, es apenas lógico que las comunidades que apoyaron las negociaciones de Barrancabermeja con el Gobierno asuman una actitud de desconfianza. De otra parte, aún si los compromisos firmados en cuanto a programas sociales sí fuesen respetados⁽⁷⁵⁾, la extrema situación de inseguridad para la población los hace inviables.

Las garantías de protección necesarias para el retorno de la población al sur de Bolívar corresponderían en buena parte a las mismas medidas requeridas para prevenir futuros desplazamientos. Por otra parte, de acuerdo con la ley, es deber del Estado emprender dichas acciones, independientemente de que se hayan planteado en forma explícita en el pliego de peticiones.

Al promover la acción de la Fuerza Pública contra los 'factores de perturbación', el Gobierno tendría que contemplar todas las situaciones que conlleven riesgos adicionales de desplazamiento como son bombardeos o ametrallamientos aéreos, o que vulneren las condiciones de seguridad de la población y el derecho a no ser desplazado.

Frente a un proceso violento de desestructuración social de las comunidades de la región, no es admisible el silencio, la lentitud y la confusión en la toma de las decisiones establecidas por la ley. Adicionalmente, el papel jugado por la Fuerza Pública a lo largo del conflicto regional ahonda la desconfianza con que se sigue viendo a esa institución y fortalece los señalamientos de su connivencia con los grupos paramilitares. El Estado debe aclarar sin ambigüedades cuál es la misión operativa del Ejército en aquellas zonas donde guerrillas y paramilitartes se disputan el territorio mediante enfrentamientos o mediante agresiones a la población civil.

La opción desesperada de la población desplazada de partir hacia la zona selvática es otra manifestación de la ausencia de un sistema efectivo de prevención y atención de emergencia. A pesar de la presencia permanente de la Fuerza Pública en la región, un año después de firmados los acuerdos de Barrancabermeja la población no tuvo siquiera las garantías para optar por el desplazamiento con unas condiciones mínimas de protección.

2.6.2 El retorno de las comunidades desplazadas de la cuenca del Cacarica

El proceso de retorno de las comunidades del Cacarica⁽⁷⁶⁾, en el Bajo Atrato, ha sido el más significativo en términos de organización de las víctimas, capacidad de interlocución con el Estado y desarrollo de estrategias de acompañamiento por parte de las organizaciones acompañantes. De las aproximadamente 4 mil personas desplazadas, participan del proceso: en Turbo, de 1.000 a 1.200 personas, en Bocas del Atrato, 120 y en Bahía Cupica, 300 personas⁽⁷⁷⁾.

Ante la necesidad de trascender las necesidades de asistencia humanitaria de emergencia, la comunidad elaboró⁽⁷⁸⁾ en 1998 un Pliego de Exigencias basado en:

• La necesidad de establecer mecanismos internos de protección, dadas las condiciones de conflicto armado persistentes en la región. La propuesta consiste en retornar colectivamente y no permitir el ingreso de ningún actor armado a los asentamientos.
• La reivindicación de sus derechos a la identidad cultural y a la propiedad, mediante la titulación colectiva de los territorios de la Cuenca del Cacarica⁽⁷⁹⁾.
• El cumplimiento de las obligaciones de protección por parte del Estado y de la normatividad del derecho internacional de los DH y el DIH: conformación de una Comisión Miixta de Verificación⁽⁸⁰⁾ (CMV), presencia no armada del Estado a través de una Casa de la Justicia, reconocimiento y garantías para el trabajo de acompañamiento internacional, Observatorio de la marcha de los acuerdos.
• La reparación socioeconómica que cubra una primera fase transitoria del retorno y luego un plan de consolidación y estabilización.
• La reparación moral mediante mecanismos que esclarezcan la responsabilidad en las violaciones a los DH y permitan la investigación y juzgamiento de los responsables.

La CMV ha sido el escenario para la negociación del Pliego de Exigencias y es un mecanismo ad hoc que responde a la incapacidad de respuesta de las instituciones públicas que tienen mandatos en la Ley 387/97. Desde finales de 1998, después de un periodo del estancamiento debido a los cambios en las entidades de atención a la PDV, el proceso se reactiva con una serie de precisiones al pliego del exigencias⁽⁸¹⁾. Se realizaron visitas de reconocimiento , diagnóstico y ambientación de la propuesta de retorno para los aspectos de seguridad y protección, los linderos del territorio colectivo y las necesidades en cuanto a recuperación de las vías fluviales.

Sin embargo, en junio de 1999 los avances concretos en torno al pliego no fueron suficientes para llevar a cabo la primera fase del retorno. La RSS se comprometió a ejercer un papel más eficiente en la coordinación de las entidades estatales y programas de gobierno para el DI. Entre junio y agosto se concretaron contratos y aportes para el programa de vivienda, los proyectos ecoproductivos, la Casa de la Justicia, la Titulación colectiva y los mecanismos de protección.

El proceso de retorno de las comunidades desplazadas del Cacarica permite observar un gran desfase entre el proceso organizativo de las víctimas y la respuesta gubernamental a las necesidades de la PDV. El fortalecimiento de los vínculos culturales y comunitarios a través de la solidaridad y la búsqueda de la autonomía, permite a los desplazados del Cacarica elaborar una propuesta integral cuyos contenidos trascienden los conceptos y realidades de la política estatal.

En primer lugar, el reconocimiento como sujetos del proceso social que está en la base de la decisión por deslindar la vida comunitaria de las acciones de los grupos armados. No se trata solamente de medidas obligadas por la situación de conflicto para evitar convertirse en blanco de uno u otro actor armado. Está ligado a un proyecto de vida, a una concepción de la justicia social y a una conciencia del derecho de reparación como víctimas del desplazamiento forzado⁽⁸²⁾.

En segundo término, la resistencia a perder las tradiciones de producción y relación con el entorno natural. Las propuestas productivas se diseñaron manteniendo los sistemas de siembra y cosecha que la comunidades han desarrollado a través de un largo proceso de adaptación a las condiciones naturales de la zona y que contiene las bases para su aprovechamiento sostenible⁽⁸³⁾.

En este sentido, los compromisos de acatar a las autoridades comunitarias, participar en actividades conjuntas, compartir las ganancias individuales, respetar los resguardos y tradiciones de las comunidades indígenas y buscar formas pacíficas de resolución de conflictos, son fundamentales para que la comunidad enfrente las presiones internas y externas sobre los recursos⁽⁸⁴⁾.

Durante el desplazamiento, la comunidad ha denunciado la extracción intensiva e indiscriminada de madera en la región. Esta explotación fue declarada ilegal por la Corporación Autónoma Regional del Chocó -Codechocó-⁽⁸⁵⁾ pero aún no existe un mecanismo de control sobre las empresas de tala y las comercializadoras. Los fuertes intereses económicos que existen sobre estos recursos son un factor evidente en la presión sobre el territorio. El paso del control sobre el recurso maderero a la comunidad, mediante la propiedad colectiva de 103.024 hectáreas, hace más crítica la necesidad de garantías efectivas de seguridad.

En octubre, un grupo de desplazados comenzó una visita de exploración al río Perancho, en la Cuenca del Cacarica, donde se planea establecer uno de los asentamientos de retorno. El propósito es adecuar terrenos de siembra y observar la seguridad de la región para preparar el retorno progresivo⁽⁸⁶⁾. Sin embargo, el cumplimiento de lo acordado en el pliego de exigencias es aún parcial y varios aspectos están bloqueados por trámites burocráticos y problemas presupuestales⁽⁸⁷⁾.

Uno de los puntos clave en la estrategia de protección para el retorno es asegurar los medios de comunicación adecuados, cuya principal limitación está en la sedimentación regular de los afluentes. Las comunidades de la cuenca han demandado del Estado la ejecución de obras de dragado en la desembocadura del río Atrato para evitar el estancamiento de las aguas, sin obtener una respuesta oportuna. Durante todo 1999, las poblaciones del bajo Atrato sufrieron una emergencia continua por las crecientes⁽⁸⁸⁾.

A pesar de las denuncias hechas por las organizaciones sociales de la región, las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá -ACCU- siguen dominando todo el Atrato sin que se hayan tomado medidas efectivas para neutralizarlos. Las ACCU tienen restringido el paso de alimentos, combustible y medicinas contra el paludismo. También controlan la venta de arroz, la extracción de madera, obligan abandonar los sembrados por donde transita la guerrilla y prohiben la circulación de lanchas después de las seis de la tarde⁽⁸⁹⁾.

El Gobierno considera que la experiencia de retorno de mayor impacto es la de la Cuenca del río Cacarica⁽⁹⁰⁾. Esto puede ser cierto en cuanto a sus posibilidades, que son fruto de la capacidad propositiva ganada por la comunidad. Pero esa valoración de la importancia del proceso no concuerda con la disposición de funcionarios e instituciones del Estado para apoyarlo efectivamente y hacerlo viable en el corto plazo⁽⁹¹⁾.

2.6.3. Reasentamiento y Reintegración urbanas

En materia de reubicación⁽⁹²⁾ y de retornos, la propuesta y la acción del Estado tiene debilidades relacionadas con los estudios socio-económicos que no precisan aún las necesidades reales de los desplazados, ocasionando dificultades en los procesos de concertación⁽⁹³⁾. El PR 29 recuerda la obligación de las autoridades competentes de asistir a las personas desplazadas en la recuperación de las propiedades o posesiones que debieron abandonar. Cuando ello no sea posible, deberán conceder una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa.

De acuerdo con la ley 387/97 y el Plan Nacional de Desarrollo, al no ser posible la devolución de tierras abandonadas, los desplazados serán incluidos como sujetos de reforma agraria. En este caso, no existe un mecanismo legal que establezca condiciones de favorabilidad y reparación para las víctimas del DI, de modo que todos los beneficiarios de adjudicación de tierras deben responder por el 30% de su valor⁽⁹⁴⁾. De otra parte, no es posible afirmar que exista una política adecuada y eficaz de reforma agraria en Colombia. Así mismo, el desarrollo de proyectos productivos viables se enfrenta a las dificultades generalizadas de la crisis agropecuaria, que plantea dudas sobre las posibilidades reales de estabilización socioeconómica.

Los propósitos del Plan de Desarrollo en cuanto a garantías para el retorno o reubicación, fortalecimiento de procesos comunitarios, infraestructura y servicios básicos; facilidades de crédito, incentivos tributarios, apoyo a la gestión empresarial, mecanismos de comercialización, ampliación de los mercados regionales, capacitación; fortalecimiento institucional, etc., plantean la política de atención a la población desplazada como un mecanismo de "recuperación de la credibilidad del Estado", que debería ser más bien la base conceptual para una política de prevención del desplazamiento.

En cuanto a los programas de vivienda de interés social para los desplazados, aún no han sido reglamentadas las condiciones y requisitos a ser aplicados a la luz de la ley 418 de 1997, así como las nuevas orientaciones de la política de paz del Gobierno. Tampoco se cuenta con una partida presupuestal específica para atender las necesidades de vivienda de esta población.

Es un hecho que si las autoridades encargadas de prestar atención a la PDV no pueden articular mecanismos adecuados para la asistencia humanitaria, con menor razón pueden estar preparados para asumir el proceso más complejo de la reintegración rural o urbana. Al mismo tiempo, resulta claro que las deficiencias en la aplicación de la normatividad vigente para la PDV también están presentes en aquellas zonas de asentamiento urbano donde la violencia derivada del conflicto armado es menos intensa. Un ejemplo de ello es el proceso de reubicación que gestiona la comunidad de desplazados en Neiva⁽⁹⁵⁾.

2. 7. Conclusiones sobre políticas públicas

De acuerdo con el panorama mostrado anteriormente, varias son las conclusiones que emergen sobre las políticas públicas en el tratamiento del DI:

• El diseño y la ejecución de las políticas públicas hacen énfasis en una respuesta humanitaria que no considera el contexto de violaciones a los derechos humanos donde se da el desplazamiento forzado. Por esta razón, la obligación de reparación de los derechos vulnerados es un componente ausente.
• A pesar de que las políticas y el discurso públicos recogen los temas y los términos tanto del derecho internacional de los DH, como del DIH y de los Principios rectores, la aplicación de las mismas, está muy lejos aún de hacerse realidad.
• La ausencia de una política de Estado es evidente en el hecho de que la transición de un gobierno a otro ha significado el desconocimiento de compromisos anteriores y la re-invención de programas y de proyectos.
• Los avances han estado representados hasta ahora en el plano discursivo y en la formulación de leyes, decretos, documentos Conpes. No obstante, la falta de reglamentación de la ley 387/97 incide negativamente en la precisión de responsabilidades y en la ejecución de los mandatos de las Instituciones encargadas de manejar el tema.
• Tanto la prevención como la protección de la población desplazada o en situación de amenaza o riesgo, son responsabilidades del Estado que no empiezan a asumirse. La omisión del gobierno para actuar sobre el paramilitarismo son causa y efecto recurrentes en el agravamiento del fenómeno.
• Continúa sin observarse una atención focalizada para los grupos más vulnerables de la PDV como mujeres, niños y ancianos. No hay una atención diferenciada, como ha sido recomendado por las Naciones Unidas.
• Tanto el diseño como el desarrollo de las políticas públicas han sido excluyentes en tanto no se ha tenido la capacidad para contar con la participación activa de las organizaciones mismas de los desplazados.
• La responsabilidad específica de las entidades estatales frente a la PDV ha sido asumida parcialmente por algunas y de ninguna manera por otras. Al mismo tiempo, algunas entidades territoriales no se sienten obligadas a su deber de recepción y atención, con el argumento de que ni siquiera alcanzan a cubrir sus responsabilidades con la propia población, debido a la enorme crisis de las transferencias y del situado fiscal. De esta forma, ni unas ni otras cuentan en sus presupuestos con recursos destinados de manera específica a atender esta población.
• El Estado continúa desconociendo la condición de víctimas de violaciones a los derechos humanos, en la PDV; este desconocimiento conlleva a que los desplazados tengan que negociar sus derechos con el Estado y reivindicarlos bajo formas de presión y protesta pública social.
• La falta de eficiencia en la fase de los registros es uno de los mayores obstáculos que están incidiendo en el desconocimiento de la mayoría de las personas que requieren atención y en la negación del Estado a reconocer su responsabilidad frente a ellos. Como sujetos de derechos no existe quien no esté registrado.
• El Estado como tal, no tiene experiencia en la atención de emergencia y tampoco en la oferta de soluciones duraderas integrales. Estas labores se han venido cubriendo de tiempo atrás con mayor experiencia por parte de organismos no gubernamentales. No obstante, el Estado aún no se decide a hacer mayores y mejores alianzas con quienes podrían ofrecerle estos servicios.

El desplazamiento individual o unifamiliar sigue siendo el más desprotegido, pues las escasas medidas de atención que se están tomando responden a los casos de desplazamiento colectivo que son más visibles y tienen mayores implicaciones políticas. Esta situación se reflejó durante el año en las protestas que algunos grupos de la PDV realizaron en Bogotá en las sedes del Acnur y la sede del Comité Internacional de la Cruz Roja.

Frente a la gravedad del problema, durante el año 1999, la respuesta de solidaridad de la comunidad internacional y de la sociedad civil⁽⁹⁶⁾, se hizo presente en la mayor parte de las regiones del país, para ofrecer ayuda humanitaria, acompañamiento, asesoría, capacitación, protección y en muchos otros casos para facilitar la interlocución de las comunidades con las autoridades territoriales y las diferentes instancias gubernamentales.

3.1. La comunidad internacional

La Comunidad Internacional se hizo presente a través de Agencias y Organizaciones mundiales Intergubernamentales y ha buscado incidir de diferentes maneras y de forma activa mediante: a) Recomendaciones al Estado, propuestas para el diseño de políticas y apoyo en los mecanismos de protección a la PDV; b) ayuda económica para asistencia humanitaria y algunos proyectos productivos; c) Buscando y facilitando el acercamiento entre gobierno y comunidades; d) Apoyando la elaboración y la divulgación de estudios e investigaciones sobre el tema.

Algunas de las acciones más relevantes durante 1999, fueron:

3.1.1. Visita oficial del Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los Desplazamiento Internos, Sr. Francis Deng

El señor Deng realizó su segunda visita oficial a Colombia entre el 21 y el 27 de mayo. La misión del Representante, doctor Francis Deng, tuvo como objetivos: evaluar la evolución del DI en Colombia desde su primera visita en 1994 y el grado de aplicación de las recomendaciones presentadas en ese momento; estudiar la situación actual del DI y , a partir de ello, formular nuevas recomendaciones para atender la situación.

El Representante señaló la existencia de avances desde su primera visita: hay mayor conocimiento de las dificultades que enfrentan las personas desplazadas en Colombia, el Gobierno reconoce expresamente su responsabilidad con la PDV, ha adoptado un marco normativo para atender la situación de DI y ha definido mecanismos institucionales. A pesar de ello, el Representante observó que la situación de DI se ha deteriorado de manera grave en el mismo periodo, aumentó en forma dramática el número de personas desplazadas, persisten amenazas contra la integridad física de las personas desplazadas y aquellos que trabajan en su favor, y la asistencia humanitaria a la PDV ha sido escasa y deficiente.

En cuanto al cubrimiento de la asistencia, el Representante indicó que una medida con la cual el Gobierno podría remediar esa situación es la abolición de la absurda reglamentación que rige el proceso de "certificación". Este sistema obliga a las personas desplazadas que han perdido sus documentos a regresar a sus sitios de origen y así obtener la aprobación necesaria para reclamar los beneficios de la ley. Esto, además de ser una violación al derecho internacional, pone en riesgo a las víctimas y, como resultado, muchos de ellas permanecen sin documentos y sin acceso a los programas de atención⁽⁹⁷⁾.

Entre los puntos críticos señalados por el señor Deng para una estrategia integral de atención al DI en Colombia, están:

• Inclusión de la atención al DI como elemento central en los aspectos humanitarios y de DH del proceso de paz.
• Respeto de los combatientes a los no combatientes y a las normas que protegen a la población civil, de acuerdo con el DIH.
• Respuestas efectivas de las autoridades competentes para prevenir y proteger contra los desplazamientos arbitrarios, especialmente cuando existe una alerta temprana.
• Protección de la integridad física de los desplazados y de los defensores de los DH que les ofrecen colaboración.
• Asistencia adecuada y oportuna para atender las necesidades de la PDV, otorgando especial atención a las necesidades particulares de las mujeres y niños
• Garantías par la seguridad de las personas desplazadas que retornen o se reubiquen, así como restitución o compensación de los bienes perdidos.
• Clarificación del marco normativo nacional, de la política y de las responsabilidades institucionales sobre la PDV, así como intensificación de esfuerzos para su aplicación.
• Fortalecimiento de la coordinación entre institucionales nacionales y locales, las ONG y la comunidad internacional.
• Asignación de recursos en el presupuesto nacional para atención a la PDV y su traslado oportuno a las autoridades locales de acuerdo con sus responsabilidades.

Diseño y ejecución de una campaña de difusión y sensibilización sobre la condición de las personas desplazadas y sus derechos.

3.1.2. Divulgación de Principios Rectores sobre los desplazamientos internos.

A instancias del United States Committee for Refugees, -USCR- el Brookings Institution (Proyecto sobre Desplazamiento Interno), el Consejo Noruego para Refugiados y el GAD, en el mes de mayo se realizó una conferencia de divulgación en Colombia de los Principios Rectores sobre los Desplazamientos Internos. En la reunión se presentaron los resultados de un seminario de dos días sobre cada uno de las secciones de los principios: protección contra los desplazamientos, protección durante el desplazamiento, asistencia humanitaria, el regreso, el reasentamiento y la reintegración.

Participaron representantes de ONG nacionales e internacionales que han trabajado con la PDV en los últimos años; los representantes de las instituciones gubernamentales encargadas de diseñar y ejecutar las políticas del Estado sobre el desplazamiento forzado; y las agencias de cooperación del sistema de las NU y la OEA.

Se concluyó que en el contexto de la crisis humanitaria y de la intensificación del conflicto armado interno, los PR deben ser llevados a la práctica al constituir un parámetro mínimo que debe ser respetado y garantizado por y para todos los colombianos. Los PR ofrecen pautas generales en torno a la actuación del Estado, los actores armados no estatales, la comunidad internacional y las ONG, que son útiles para una prevención eficaz de las causas que generan el desplazamiento, así como par la protección y atención adecuada e integral a la población desplazada.

En Colombia, la legislación y los documentos de planeación de la política sobre desplazamiento en buena medida ya están basados en los postulados, obligaciones y derechos establecidos en los PR. El paso a su implementación requiere de recursos presupuestales suficientes, acciones eficaces y la participación de los organismos de control para exigir el cumplimiento de la normatividad.

3.1.6. Acompañamiento para la protección de los Derechos Humanos:

La sola presencia física de observadores de la comunidad internacional no es suficiente para brindar una adecuada protección a las personas desplazadas y a quienes trabajan en favor de ellas. En los planes habituales de las ONG internacionales de DH o ayuda humanitaria, no están incluidas las estrategias y acciones específicas para tal fin. En Colombia, los observadores mantienen una presencia permanente o periódica en diferentes regiones, se entrevistan regularmente con las autoridades y publican información sobre el tema. Es una labor de acompañamiento que tiene un propósito disuasivo contra posibles violaciones de los DH⁽¹⁰⁰⁾.

La presencia de observadores o acompañantes internacionales es sólo uno de los factores dentro del conjunto de actividades necesarias para la protección de la PDV. Las presiones de los grupos armados ponen en peligro la viabilidad de los procesos de retorno, así como el espacio de seguridad que podrían ofrecer las Comunidades de Paz. El acompañamiento internacional es válido si el transgresor de la norma es el Estado o un grupo sobre el cual el Estado pueda actuar, al verse uno u otro afectados por la presión que puede generar una ONG internacional. En situaciones de conflicto en las que el Gobierno no puede mantener su papel ejecutivo dentro del Estado, las ONG internacionales pierden su poder disuasivo⁽¹⁰¹⁾.

Un posible ejemplo de esta situación es el reciente ataque a una Comisión humanitaria en el departamento de Chocó. El 18 de noviembre, una comisión de 10 personas regresaba a Quibdó tras adelantar la última fase del proyecto de ayuda humanitaria de la Unión Europea en la zona de Murindó y elaborar un diagnóstico sobre la situación de emergencia de las comunidades ribereñas por el desbordamiento del río Atrato. El bote de madera, que tenia las insignias de la ONG española Paz y Tercer Mundo, fue embestido por una lancha rápida en la que se transportaba un grupo de paramilitares. Como consecuencia del choque, perdieron la vida dos miembros de la Comisión. Las diócesis de Apartadó y Quibdó denunciaron los señalamientos que los grupos paramilitares hacen hacia las personas que hacen trabajos de organización social y ejecutan proyectos de ayuda humanitaria en la zona⁽¹⁰²⁾.

Seis días después y tras los pedidos de colaboración para el esclarecimiento del crimen que hizo el gobierno regional del País Vasco, la Policía capturó a 9 integrantes de las AUC como posibles responsables. En represalia, los paramilitares amenazaron con quemar el corregimiento Las Mercedes (Quibdó) y asesinar a sus habitantes, a quienes acusaron de haber entregado la información a la Policía. Como consecuencia, 70 familias (alrededor de 400 personas) se vieron obligadas a desplazarse hacia la cabecera municipal⁽¹⁰³⁾.

3.2.1. Las Iglesias

Desde una opción de solidaridad ante el sufrimiento humano, la Iglesia ofreció las primeras respuestas a grupos y personas desplazadas, cuando aún el fenómeno era invisible. Sus acciones se centraron en el acompañamiento y ayuda humanitaria a las víctimas, elaboración de diagnósticos, acopio de información, mediaciones ante las respectivas autoridades civiles y militares y protección a las víctimas.

Desde las parroquias como base social se recogen los datos y se llevan los registros de personas y de familias. La sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal cuenta con una base de datos bastante completa y detallada a partir de la cual se han facilitado las proyecciones estadísticas y los mapas de zonas de expulsión y de recepción. Este sistema está siendo estudiado en las Mesas de Trabajo sobre el desplazamiento en las ciudades de Bogotá y Neiva.

Actualmente, tanto la Iglesia Católica y otras, como la Menonita, ofrecen sus respuestas mediante la investigación, la asistencia humanitaria y la formulación de propuestas para la superación del problema.⁽¹⁰⁴⁾

3.2.2. Foro sobre reasentamiento agrario con dignidad para comunidades desplazadas

Como una continuación del evento realizado en julio de 1998⁽¹⁰⁵⁾, en septiembre de 1999 se profundizó sobre el aspecto de la reparación y la restitución de los derechos vulnerados en las situaciones de desplazamiento forzado, tema que tiene una posición marginal tanto en los Principios Rectores como en la Ley 387. Además, la etapa de estabilización y consolidación de la PDV es la que ha sido abordada en menor medida en el país y con menor éxito.

El derecho a la reparación es un derecho humano que forma parte de la normatividad internacional: la Convención Interamericana contra las desapariciones forzadas, en la declaración de las Naciones Unidas sobre el tema, en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, etc. La declaración sobre Defensores de Derechos Humanos aprobada por la ONU, reconoce a las víctimas de violaciones el derecho a presentar una denuncia ante las autoridades, que ella sea examinada con prontitud y a obtener una decisión que disponga la reparación, incluida la indemnización que corresponda. Esto es fundamental para recuperar la paz social y promover la reconciliación, sin lo cual la reintegración de los desplazados a la sociedad no puede ser exitosa.

Las directrices sobre el derecho a obtener reparación de las víctimas de violaciones graves a los DH y al DIH, incluyen: prevención, investigación, juzgamiento de los responsables, puesta a disposición de los afectados de los recursos jurídicos adecuados y eficientes, y reparación de las víctimas.

El Estado deberá proporcionar procedimientos disciplinarios, administrativos, civiles y penales que sean rápidos y efectivos, a fin de asegurar una reparación adecuada y fácilmente accesible. La reparación busca lograra soluciones de justicia, eliminando o reparando las consecuencias del perjuicio padecido, así como evitando que se cometan nuevas violaciones a través de la prevención y la disuasión.

La reparación debe ser proporcional a la gravedad de las violaciones individuales y colectivas y al perjuicio sufrido, adoptando cuatro formas no excluyentes: la restitución, la compensación, la rehabilitación y las garantías de satisfacción y no repetición.

3.3. La Población Desplazada por la Violencia como parte del Movimiento social

En ciudades como Bogotá, Medellín, Villavicencio, Neiva, sitios de recepción para desplazamientos con carácter individual o familiar, la PDV se encuentra dispersa, es anónima y no cuenta con mecanismos institucionales de atención, el proceso de organización de las víctimas ha registrado avances importantes.

En las Mesas de Trabajo sobre el tema del desplazamiento forzado, se convoca a diferentes Organizaciones Sociales de Desplazados; Organismos de Control Público; Organizaciones de Derechos Humanos, a las Iglesias comprometidas con el tema, las Agencias de Cooperación Internacional y a las entidades gubernamentales, a un espacio de reflexión y trabajo conjunto en la búsqueda y puesta en marcha de acciones encaminadas a la superación del fenómeno del desplazamiento forzado, partiendo de la responsabilidad del Estado colombiano, tal como ha sido reconocido en la Ley 387/97.

En este sentido, convertir el fenómeno en un proceso de responsabilidad social y no solo estatal debe interpretarse como la voluntad efectiva del Estado para garantizar debidamente las condiciones para la labor autónoma de los organismos humanitarios no gubernamentales tanto nacionales como internacionales, para adecuar espacios y canales para la interlocución como se ha expresado desde la aprobación de la Ley 387.

La implementación de programas debe empezar por garantizar la participación de representantes de los desplazados y Ongs y el estudio de sus propuestas fundamentalmente en el proceso de diseño de políticas en materia de desplazamiento, para garantizar el acceso oportuno de las personas desplazadas a los programas en su calidad de víctimas y no como un problema social. De otra parte, la organización de la PDV constituye un aporte fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de dichos programas, lo cual no ha sido suficientemente valorado por las instituciones encargadas.

3.4. Conclusiones

Durante 1999 se observa una cambio cualitativo de importancia en cuanto a la comprensión, al abordaje y a la conciencia de exigibilidad de los derechos de las víctimas del DI; algunos indicadores muestran esta tendencia:

a) La existencia de documentos y textos especializados sobre el tema, desde perspectivas socio-políticas y jurídicas.

b) Hay una conciencia creciente sobre la exigibilidad de los derechos sociales, económicos y culturales de la PDV.

c) Se observa una transición en las demandas de la PDV, de la sola búsqueda de asistencia humanitaria hacia la demanda de soluciones duraderas.

d) Al concluir el año había progresos en la capacidad de organización social y participación de los desplazados en espacios de interlocución y de gestión para la búsqueda de soluciones.

e) Se ha profundizado sobre los efectos sicosociales del DI sobre las víctimas y la incidencia en su comportamiento; a pequeña escala, se está ofreciendo asistencia y asesoría individual, familiar y grupal sobre estos aspectos.

f) La comunidad de desplazados está buscando articular demandas alrededor de necesidades específicas y diferenciadas, como el caso de grupos afrocolombianos.

g) Se evidencia una mayor asociación entre organizaciones no gubernamentales nacionales y organismos de cooperación internacional, a través de actividades conjuntas o complementarias, para asistencia humanitaria y para búsqueda de soluciones duraderas.⁽¹⁰⁸⁾

h) Se ha logrado cualificar la asistencia humanitaria incluyendo la participación más activa de los desplazados mismos y aportando estudios técnicos sobre dietas alimentarias y propuestas integrales para soluciones socio-económicas duraderas tanto rurales como urbanas.

4. Conclusiones y recomendaciones

Sobre la Prevención del Desplazamiento forzado

1. En Colombia no existe una política de prevención del desplazamiento forzado que se esté ejecutando. La prevención del desplazamiento se compone necesariamente de la protección y garantía de los Derechos Humanos y del respeto por el Derecho Internacional Humanitario.

En este aspecto es necesario que el Estado ejecute estrategias cuyo resultado sea la protección efectiva y real de los derechos humanos. El respeto por el derecho internacional humanitario debe promoverse y exigirse a todos los actores armados.

La protección debe incluir otros elementos relacionados con el desarrollo de proyectos económicos a gran escala, y de infraestructura, la protección a la tenencia de la tierra, y la garantía del disfrute real y efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales.

2. Es conveniente insistir en que el propósito de facilitar "la concertación de una mayor cooperación y coordinación con la comunidad internacional y con el sector privado", mencionada en los Lineamientos del Nuevo Gobierno debe partir, como principio básico, de que, en primer lugar, la responsabilidad de la prevención de las causas del desplazamiento y de las soluciones para la población desplazada está en cabeza del Estado.

3. La vigorización de los mecanismos de resolución alternativa de conflictos mediante actividades educativas, centros de conciliación y jueces de paz, es importante para el fortalecimiento comunitario y la construcción de una cultura ciudadana de convivencia.

4. Dado que las causas del desplazamiento en Colombia guardan estrecha relación con la situación de violación compleja, sistemática y continuada de los derechos fundamentales de las personas y comunidades, el énfasis de la política estatal de prevención y protección debe orientarse hacia acciones que garanticen el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y comunidades, para lo cual resulta de vital importancia la lucha contra la impunidad.

El Estado debe impulsar políticas y acciones legales encaminadas a investigar, juzgar y sancionar a los agentes desplazadores y a aquellos comprometidos, por acción u omisión, con sus actuaciones.

5. En materia de protección al derecho de propiedad de la tierra, desde 1995 las instituciones no gubernamentales han insistido acerca de la necesidad de la implementación de medidas que garanticen la propiedad territorial de los campesinos e indígenas, para lo cual la titulación es importante, pero conjuntamente con la creación de instrumentos legales que, a la vez que protejan la propiedad y la posesión, regulen el mercado de tierras en zonas de violencia, con el fin de restar incentivos a la apropiación violenta.

Las medidas de titulación de tierras deben estar orientadas a beneficiar a los poseedores originales, evitando así que se legalice la apropiación y el "repoblamiento ilegal y la contrareforma agraria" promovidos por "ejércitos privados".

6. En ninguno de los documentos conocidos se hace explícita una decidida voluntad política para avanzar en la prevención de las causas generadoras del desplazamiento con políticas integrales encaminadas a garantizar la protección de los derechos humanos, en consonancia con las responsabilidades del Estado.

Sobre la Asistencia Humanitaria

7. El gobierno debe trascender del diseño de la política y la formulación normativa a su ejecución completa y eficaz. Los documentos de política y las normas crean instituciones, procedimientos y establecen obligaciones. No obstante, éstos no existen, no se implementan y no se cumplen. Lo anterior hace necesario evaluar de manera constante el desarrollo de la política pública formulada para atender a la población desplazada.

La evaluación debe incluir: la participación de los recursos asignados para el desplazamiento dentro del presupuesto nacional, una vigilancia disciplinaria y fiscal permanente y efectiva, y el establecimiento de metas e indicadores de gestión.

8. Es necesario que todos los órganos del Estado den prioridad a la atención a la población desplazada, dentro de sus competencias institucionales. Con ese propósito se hace necesario que se definan responsabilidades al interior de cada institución, y que éstas se asuman y cumplan. Se trata de que la voluntad política se plasme en acciones concretas y eficaces.

9. El Estado y la opinión pública deben sensibilizarse frente al fenómeno del

desplazamiento forzado. Es necesario cambiar la mentalidad de considerar a las personas desplazadas solamente como población pobre y comprender que se trata de víctimas de violaciones de derechos humanos. Esta concepción debe permear el tratamiento a la población desplazada y la atención ofrecida.

Además de una política social, las personas desplazadas tienen derecho a la reparación y a la garantía de no repetición de las violaciones. El concepto de la dignidad humana debe estar presente en toda la atención ofrecida a la población desplazada.

10. Es necesario que cambie la concepción asistencialista y que se asuma que la asistencia humanitaria es un derecho de las víctimas. No se trata de una dádiva o de un elemento que pueda negociarse. Debe prestarse de manera oportuna y completa.

11. Es necesario que, de manera paralela a la existencia de una política general de atención a la población desplazada, se desarrollen estrategias particulares en varios aspectos.

El primero de ellos es la protección eficaz de los grupos vulnerables por razones de edad, sexo y condición física o psíquica. Se trata de que se desarrollen acciones con impacto focalizado, bajo la perspectiva de discriminación positiva, para estos grupos vulnerables dirigidas a protegerlos eficazmente y a la igualdad material.

En segunda instancia, las minorías étnicas requieren de herramientas particulares de atención, que respeten y protejan su autonomía cultural.

Finalmente, es necesario que la atención se diferencie a partir de las particularidades regionales y locales donde se implementa. Es necesario que se tenga en cuenta el hecho generador de la expulsión, así como las condiciones de vida antes del desplazamiento, como elementos constitutivos de una política efectiva.

12. La intención de "cuantificar, identificar y delimitar con precisión el número de personas y familias desplazadas" resulta útil, siempre y cuando su propósito se encamine a garantizar soluciones acordes a las necesidades específicas por edad, género y cultura, y que la "documentación temporal" a que se hace mención no implique, de ninguna manera, el establecimiento de complicados trámites y controles que, como ocurre con el proceso de Registro y Certificación de la Condición de Desplazado, entorpezcan y dilaten aún más el acceso de las víctimas a los programas de asistencia humanitaria de emergencia y de estabilización socioeconómica.

13. Resulta favorable la manifiesta preocupación por la situación de las mujeres y menores de edad. Es de esperarse que el tratamiento diferenciado respecto del género, la edad y el origen étnico se materialice en programas específicos dotados con suficientes recursos financieros y a cargo de personal calificado.

14. Las Organizaciones no gubernamentales vienen jugando un rol de importancia en la comprensión, la proposición y la acción sobre el DI. Es necesario que el Estado las tenga en cuenta en condiciones de participación real y efectiva y que establezca alianzas en condiciones de igualdad para formular políticas y estrategias, no solamente en la búsqueda de vincular su capacidad operativa.

15. Es recomendable que antes de promocionar el "establecimiento de zonas neutrales de refugio, como mecanismo para "adelantar las acciones de asistencia humanitaria", con lo cual "se busca evitar que el desplazamiento llegue hasta las grandes ciudades, en las cuales el retorno se hace más difícil y costoso", la iniciativa sea analizada exhaustivamente en conjunto con los organismos internacionales especializados en el tema de protección.

16. La protección a la población desplazada debe estar presente como un elemento de toda la política de atención. Tanto en la asistencia humanitaria como en las soluciones duraderas, la garantía de no repetición de los hechos que generaron el desplazamiento debe ofrecerse. Todas las medidas que se implementen para proteger a la población deben ser eficaces.

17. En toda circunstancia, los derechos fundamentales de las personas deben ser protegidos por el Estado y los actores armados están obligados a respetar a la población civil en su conjunto, independientemente su declaración de neutralidad y de las formas organizativas adoptadas, y de que, de manera voluntaria, busquen albergue en lugares de recepción, rurales o urbanos, sean estos considerados zonas neutrales o no.

18. En la eventualidad de que se haga efectiva la creación de campamentos o zonas neutrales, la población desplazada, en todo tiempo y lugar, debe contar con garantías para el libre ejercicio de sus derechos -tanto civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales-, lo mismo que para el acceso a la asistencia humanitaria y al acompañamiento nacional e internacional, sin lugar a que ocurra discriminación hacia las personas o comunidades que no acudan a estos lugares.

19. Debe entenderse que la acción de la Fuerza Pública debe limitarse al cumplimiento de su mandato constitucional, y en ningún caso esta debe interferir el libre ejercicio de los derechos fundamentales, el acceso a la ayuda humanitaria ni la labor de acompañamiento de los organismos humanitarios.

20. Las soluciones duraderas que se ofrecen a la población desplazada deben ser viables económicamente, integrales de manera que constituyan una alternativa real para la población desplazada, oportunas de manera que las personas pueden restablecer sus proyectos de vida. En todos los casos se deben ofrecer alternativas bajo la perspectiva de voluntariedad, dignidad e integralidad. La protección debe ser un componente de las soluciones duraderas, como elemento fundamental de su eficacia.

21. Deben ofrecerse tanto alternativas de retorno, como de reubicación agraria y de integración urbana. El Estado debe ofrecer a la población las tres posibilidades, mediante estrategias dirigidas a promover el desarrollo social y económico de la población desplazada y de la comunidad a la que retorna o llega.

22. El cumplimiento estatal de los compromisos adquiridos con las comunidades y los resultados de experiencias como el reasentamiento provisional en Villahermosa, municipio de Riosucio (Chocó), citado por el viceministro del Interior como "retorno", y otras como las del sur de Bolívar, La Argelia y El Salado, merecen una rigurosa evaluación para identificar sus aspectos positivos, debilidades y vacíos.

23. Para lograr que la estrategia de retorno avance hacia verdaderas Soluciones Duraderas para la población desplazada, se debe partir de una juiciosa evaluación de los resultados de experiencias anteriores, y de la forma como el Estado ha garantizado, o no, las condiciones básicas de voluntariedad, protección, dignidad, reparación y de no repetición.

24. Las estrategias de Estabilización Socioeconómica deben integrar, como componente fundamental, aspectos relacionados con la reconstrucción del tejido social y comunitario, la cultura y las formas tradicionales de producción de las comunidades desplazadas. En tal sentido, los proyectos productivos deben orientarse a la obtención de condiciones dignas de vida, de seguridad alimentaria y de a sostenibilidad económica, social, cultural y ambiental.

25. Por tanto, en el diseño e implementación de los proyectos productivos, se debe garantizar la participación de las comunidades, sea cual fuere su elección - de retorno, reasentamiento agrario o integración urbana -, con el objetivo de que sea incorporado su conocimiento tradicional.

26. Los aspectos críticos de otras estrategias de estabilización socioeconómica contempladas en la ley 387 (la reubicación agraria⁽¹⁰⁹⁾ y los, hasta ahora, inexistentes programas de integración urbana) deben ser evaluados en detalle, para adecuar o crear los mecanismos y procedimientos correspondientes.

27. Un elemento básico para la obtención de justicia y la restauración de los derechos de las personas desplazadas es la reparación para las víctimas del desplazamiento, campo en el cual existe un notable vacío, que debe ser cubierto con la creación de instrumentos adecuados.

28. Capacitar a los desplazados para su propia organización y participación y facilitar sus procesos organizativos es parte de la solución al problema. Es preciso perder el miedo de vincularlos y hacerlo de manera real. Empoderarlos para que puedan ser actores y aporten a las soluciones debe ser componente importante de programas tanto del Estado como de las ONG. En tal dirección, las Mesas de Trabajo deben ser fortalecidas en todo el país.

29. La relación entre el Estado, la comunidad internacional y las ONG debe ser dinámica y abierta. Las relaciones no deben estar politizadas. Es necesario que en el marco del respeto por la autonomía de cada uno, se abran espacios de interlocución y coordinación que redunden en una atención más eficaz a la población desplazada. En todas las direcciones, es necesario construir relaciones de confianza y recuperarlas, allí donde se han deteriorado.

30. La situación del desplazamiento y las urgentes necesidades de la población desplazada son argumentos que hacen legítima la demanda de participación, en condiciones de respeto por su autonomía, de los organismos no gubernamentales en los espacios de discusión donde se diseñan las políticas y programas, para posibilitar el aporte de su experiencia en el acompañamiento humanitario y la presentación de propuestas de solución integral que contribuyan al mejoramiento del impacto cuantitativo y cualitativo de las políticas estatales.

Anexo 1

La Mesa de Trabajo sobre Desplazamiento Forzado de Bogotá⁽¹¹⁰⁾, realizó en noviembre de 1999 un diagnóstico sobre el tema del registro. En ese momento, señaló acerca de los trámites requeridos por la administración distrital:

• Las personas desplazadas, de acuerdo con la ley 387/97, deben presentar ante los organismos de control (Personerías municipales, oficinas regionales de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo) una declaración juramentada sobre los hechos que motivaron su desplazamiento. En Bogotá, las declaraciones son recibidas por funcionarios de la Personería en la Unidad de Atención a la Población Desplazada. Quienes acuden a esta Unidad deben solicitar previamente una cita, la cual puede ser programada varias semanas después ya que la oficina sólo puede atender a unas pocas personas cada día. Esta situación es similar a la que se presentaba cuando los trámites estaban a cargo del Ministerio del Interior.
• La declaración es verificada, con criterios que se desconocen, en un proceso que toma alrededor de 30 días. De esta manera pueden transcurrir hasta dos meses antes de que las personas, si finalmente se reconoce su condición de desplazados, reciban la atención humanitaria de emergencia. Generalmente, esta se limita a una carta de remisión a las instituciones que prestan servicios de salud y a las ONG que trabajan con PDV⁽¹¹¹⁾.
• El procedimiento de verificación de las declaraciones también ha permitido excluir del registro a familias a las que, en su momento, el Ministerio del Interior acreditó su condición de desplazadas.
• La Mesa de Trabajo recomendó a las autoridades encargadas de la atención a la PDV:
• Las declaraciones deben ser tomadas por una sola entidad, la cual se debe hacer cargo del proceso de seguimiento, sin exponer a la población a tener que rendir varias declaraciones. La persona declarante debe tener acceso a una copia de la declaración que hace bajo juramento.
• La RSS debe dar a conocer los criterios que viene adelantando en la práctica para definir la condición de persona desplazada.
• Quienes presenten declaraciones sobre desplazamiento forzado tienen derecho a conocer su expediente y sustentar su situación de desplazamiento antes de ser rechazado o excluido del Sistema Nacional de Inscripción. Para ejercer ese derecho, tendrán la asesoría de las ONG de DH. y de las propias organizaciones sociales de desplazados.
• Los mecanismos institucionales de seguimiento y asesoría en la condición de desplazado, se concentran en verificar la información suministrada por la persona declarante. Se propone que en lugar de ello, busquen establecer las causas, consecuencias y actores responsables del desplazamiento, con el fin de valorar la vulneración de los derechos y la reparación e indemnización a la cual haya lugar⁽¹¹²⁾.
• En la verificación del lugar de procedencia y de los hechos que originaron el desplazamiento, deben ser consultadas las entidades locales, organizaciones eclesiales y comunitarias que son el referente más cercano a la persona desplazada.
• La atención debe prestarse de manera adecuada, en horario permanente y por personal capacitado, como psicólogos, trabajadores sociales, sociólogos.
• Se debe partir del principio de buena fe del declarante para que no sea un impedimento el acceso a la atención de emergencia y que ésta sea realmente inmediata.

Desplazamiento Forzado en el Norte de Santander durante 1999.

En octubre de 1998 se presentaron combates entre las Fuerzas Militares y guerrilleros del ELN, del Ejército Popular de Liberación y de las FARC, en los municipios de Tibú y Sardinata. Como única alternativa de protección, más de 100 familias del corregimiento de San Martín de Loba y de 5 veredas cercanas abandonaron la región y se dirigieron hacia Cúcuta donde buscaron refugio durante un mes.

En varias zonas del departamento los grupos guerrilleros destruyeron las bases de la Fuerza Pública y prohibieron a la población prestar cualquier tipo de apoyo o servicio a sus miembros. Al tiempo que las estaciones del Ejército y la Policía eran abandonadas en siete municipios y tres corregimientos, al menos 2.000 campesinos salieron de sus tierras con rumbo a Cúcuta y otras poblaciones vecinas.

En el mismo mes de octubre, no menos de 15.000 campesinos de Tibú, La Gabarra, El Tarra y Filo Gringo, se movilizaron hacia Cúcuta para pedirle al gobierno que desistiera de su intención de instalar en esa región una base antinarcóticos. Los marchistas también denunciaron el incumplimiento de los acuerdos sobre inversión social suscritos en 1996 con el presidente Samper: construcción de vías, electrificación, generación de empleo, proyectos de minería de carbón, estudios sobre adecuación de tierras; contratación de nuevos maestros, construcción de escuelas y colegios de bachillerato; atención en salud; atención a desplazados por la guardia venezolana en la frontera; creación de sedes de al Defensoría del Pueblo y de otras instituciones de defensa de los Derechos Humanos. Estas áreas de inversión se propusieron como componentes del programa de sustitución de cultivos ilícitos en el Catatumbo⁽¹¹³⁾

El Gobierno del presidente Pastrana se comprometió a otorgarle un tratamiento social a los problemas enfrentados por los campesinos, colonos y comunidades indígenas que cultivan coca, poniendo en práctica un plan de desarrollo alternativo para la región que incluyera las obras pedidas por los marchantes. Después de este acuerdo, los campesinos se comprometieron a retornar a sus sitios de origen.

Desde finales de mayo de 1999, las AUC iniciaron acciones en el departamento, escogiendo como punto de partida el corregimiento La Gabarra. En dos meses los paramilitares hicieron doce masacres en los municipios La Playa, San Calixto, Tibú, El Zulia y en Cúcuta. Se reportaron entre 50 y 60 personas muertas, unas 30 desaparecidas y cerca de 3.000 desplazados. No se emprendieron acciones para la prevención del desplazamiento, a pesar de los anuncios de varias organizaciones de DH y de la secuencia misma de los hechos:

• El 23 de mayo, un grupo de 150 hombres armados atacó el caserío El Salado en el municipio de Abrego. Los paramilitares sacaron de sus viviendas a cinco personas, cuyos nombres portaban en una lista, para luego amarrarlas y balearlas. Entre las víctimas ajusticiadas estaban el inspector de Policía del municipio La Playa y el conductor de ambulancia del hospital de Hacarí. Los demás eran agricultores.
• El 29 de mayo, en la vía que de Tibú conduce al corregimiento La Gabarra, cerca de 400 paramilitares detuvieron los buses que cubrían la ruta entre las dos localidades y obligaron a todos los pasajeros a descender. Retuvieron a cinco de ellos y, luego de tenderlos en el suelo con las manos amarradas y el rostro cubierto, los asesinaron. En los días siguientes fueron asesinadas al menos 27 personas, pero el número exacto de víctimas no fue determinado.
• Desde el 31 de mayo, la Defensoría del Pueblo de Norte de Santander advirtió al gobernador que, a pesar de los llamados a las autoridades, no se habían tomado medidas para garantizar la vida de los habitantes de La Gabarra. La dirección nacional de atención y trámite de quejas de la Defensoría, había transmitido la petición al comandante de las Fuerzas Militares y al Ministro del Interior, organismos que anunciaron la adopción de medidas inmediatas.
• Unos 3.500 campesinos de 110 veredas de los corregimientos La Gabarra y Tres Bocas se desplazaron de la zona. Como la carretera hacia Tibú se encontraba bloqueada por los paramilitares, el éxodo se dirigió hacia la frontera con Venezuela, buscando una salida hacia Cúcuta.
• A comienzos de julio, como consecuencia de los enfrentamientos entre grupos paramilitares y de guerrilla, otras 600 personas se desplazaron desde La Gabarra. La Defensoría del Pueblo en Norte de Santander advirtió públicamente la posibilidad de un éxodo similar en los días siguientes a menos que se tomaran la medidas de protección a la población.
• Un documento de la Asociación para la Promoción Social Alternativa (Minga) fue enviado el 1º de julio a la Presidencia, el Ejército, la Fiscalía y la Procuraduría, advirtiendo sobre los propósitos de la incursión paramilitar. El comandante de la V Brigada calificó de calumniosas las afirmaciones, desestimó las amenazas sobre la población y aseguró que los habitantes de La Gabarra estaban protegidos por el Batallón 46 del Ejército⁽¹¹⁴⁾.
• El 10 de julio, una comisión de miembros de la Procuraduría departamental, la Defensoría del Pueblo, la Oficina de DH del Ministerio del Interior, ACNUR, la Oficina del Alto Comisionado de las NU para los DH, la Vicepresidencia de la República, la RSS, la Gobernación de Norte de Santander, la Diócesis de Tibú y varias ONG, viajó a la zona para verificar la situación. Después de recibir declaraciones de los habitantes de la zona recomendó a la Fuerza Pública implementar sistemas de prevención para impedir las masacres anunciadas por los paramilitares⁽¹¹⁵⁾.
• El 17 de julio, los paramilitares ingresaron al municipio de Tibú. 14 personas fueron asesinadas y entre 20 y 30 desaparecidas. Varias familias de la zona rural comenzaron a abandonar sus viviendas.
• El 26 de julio, en una comunicación a la Secretaría de Gobierno de Cúcuta, el comandante de la V Brigada calificó las denuncias de Minga como manipulación contra el Ejército.
• El Defensor del pueblo denunció públicamente los planes de Carlos Castaño en la región, los cuales conoció durante las gestiones para la liberación de la senadora Piedad Córdoba⁽¹¹⁶⁾, secuestrada el 21 de mayo por las AUC.
• El 31 de julio, la Defensoría había reportado la muerte de 91 campesinos en 14 masacres cometidas por los paramilitares desde su entrada a la región en mayo.

No obstante todos estos elementos de alerta, entre el 20 y el 22 de agosto los paramilitares atacaron en los corregimientos Petrólea y La Gabarra, las veredas Caño Lapa y Campo Dos (Tibú). En La Gabarra, volaron las torres de energía y teléfonos y aislaron a la población durante casi una semana. En la incursión fueron asesinadas cerca de 60 personas y, como consecuencia de un ultimátum dado a los habitantes, unas 1.100 personas se desplazaron.

El 26 de agosto, mientras a la región de La Gabarra llegaban 400 soldados, los paramilitares asesinaron a cinco personas en el área rural de El Zulia. El mismo día ingresaron al corregimiento San Martín de Loba (Sardinata) y dieron a los pobladores la orden de salir en un plazo de 48 horas. Al menos 2.000 personas emprendieron la huida hacia Cúcuta. En la población de La Llana (Tibú) unas 500 personas tomaron el mismo camino por temor a sufrir una incursión paramilitar. Los desplazados se alojaron en La Finaria. Aunque el Ejército anunció la llegada de tropas a San Martín de Loba el 30 de agosto, los campesinos descartaron inicialmente el retorno ante el riesgo de que la presencia de los soldados fuera sólo temporal.

En esta caso, encontramos de nuevo la ausencia de mecanismos oportunos y efectivos para proteger a la población contra las acciones de los grupos armados que generan el desplazamiento forzado. Además, la existencia previa de demandas colectivas respecto a la inversión social indicaban un rumbo de acción compatible con la prevención de las causas estructurales que subyacen a la dinámica de la violencia en la región. De otra parte, la ineficaz y cuestionable intervención de la Fuerza Pública hace poner en duda la viabilidad de un retorno en condiciones de seguridad y dignidad⁽¹¹⁷⁾.

La presencia paramilitar ahora es permanente en la región y el conflicto armado tiende intensificarse pues la zona del Catatumbo y de la Serranía de los Motilones es una de las opciones consideradas para el establecimiento de una zona de despeje con el ELN, con miras al desarrollo de conversaciones con el Gobierno.

El desplazamiento hacia la zona de frontera en Norte de Santander

Unos 2200 desplazados llegaron el 2 de junio, a través del río Catatumbo y de trochas, hasta un puesto fronterizo del Ejército venezolano; a otros 1.500 desplazados se les impidió el paso de la frontera. Las autoridades civiles y militares del estado Venezolano del Zulia, así como la población local, brindaron protección y asistencia humanitaria a los desplazados. Sin embargo, los gobiernos de los dos países llegaron a un acuerdo para repatriarlos bajo la calificación de "Desplazados en Tránsito", categoría inexistente en la legislación internacional⁽¹¹⁸⁾.

El ministro de Defensa de Venezuela, reconoció que las medidas de seguridad fueron redobladas en la frontera para controlar el éxodo de campesinos hacia ese país. La preocupación de las autoridades de ese país residía en el desembolso de recursos que implicaba la atención a los desplazados y los posibles problemas de seguridad, dada su condición de población flotante procedente de una zona de cultivo y procesamiento de coca. Varios desplazados aseguraron que habían sido replegados hacia territorio colombiano por el Ejército venezolano.

Aunque los delegados de ACNUR que visitaron el sitio de asentamiento explicaron a los campesinos los derechos que los asistían como refugiados y el principio de la no devolución, el Fiscal Superior del Estado de Zulia hizo firmar a los desplazados un formulario de "Declaración Voluntaria de Retorno" y las autoridades militares impidieron la entrada de las organizaciones de DH. Como resultado, el 5 y 6 de junio los desplazados fueron conducidos hasta la población fronteriza de Bocas de Grita, donde fueron recibidos por una comisión de la RSS, el CICR, la Defensoría departamental del Pueblo y la oficina de ACNUR en Colombia.

El Gobierno nacional planteó la posibilidad de alojar a los desplazados en el corregimiento Agua Clara (municipio Puerto Santander), lo cual fue rechazado por la Policía ante la imposibilidad de brindar seguridad en ese sitio. Por insistencia de las organizaciones de DH, los repatriados fueron alojados en el coliseo de Cúcuta. La mayoría de ellos buscó ayuda de familiares y amigos en la ciudad u otras poblaciones aledañas, mientras los restantes quedaron a la espera de garantías para retornar a El Tarra, Ocaña y Convención. Tras la llegada del éxodo, en diferentes barrios de Cúcuta fueron asesinadas por grupos armados once personas quienes, según informaciones de la Policía, eran líderes campesinos provenientes de La Gabarra.

Un segundo grupo de 150 familias llegó el 5 de junio al municipio venezolano José María Semprún; sumaban un total aproximado de 650 personas, entre ellas unos 200 niños menores de ocho años. Se venían trasladando en canoas a través del Río de Oro y, a diferencia del grupo anterior se trataba de residentes de veredas de La Gabarra.

Los desplazados se asentaron en tres sectores cercanos a las laderas del río, donde colocaron carpas e improvisaron toldos para protegerse de la intemperie. Salvo la cercanía del río que les permitía acceso al agua dulce, no existía ninguna otra facilidad que les garantizara mínimas condiciones sanitarias para permanecer en el lugar. Para el día 8 de junio, los campesinos manifestaron que, salvo un grupo de la Guardia Nacional venezolana que los reubicó fuera de las Fincas aledañas y después se marchó, no había presencia de otras autoridades militares o civiles. Al lugar llegaron, en primer lugar, representantes de los medios de comunicación y de organizaciones de Derechos Humanos, quienes recogieron la información necesaria para movilizar al gobierno regional.

Después de informar sobre los derechos que protegen a los refugiados y las posibilidades de solicitar refugio al gobierno venezolano, las organizaciones elaboraron una lista de 105 personas que manifestaron su deseo de solicitar asilo al gobierno venezolano. Estas personas temían por su vida debido al conflicto interno de Colombia y el avance de los grupos paramilitares en la zona de Tibú, específicamente en la población de La Gabarra, lugar de dónde provenía el grupo mayoritario de la comunidad. Dichos nombres fueron remitidos a la ACNUR y a la Dirección de Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas, el día 9 de junio de 1999.

Las autoridades del Estado de Zulia acordaron trasladar a los desplazados hasta un Comando ubicado en "Casigua El Cubo", donde se registraron los datos de todas las personas. Inicialmente, el vocero de los campesinos informó que todos pedirían refugio puesto que no había seguridad ni protección para retornar por los enfrentamientos entre la guerrilla y los paramilitares. Como Venezuela no tiene reglamentado el derecho al refugio, los desplazados no tuvieron acceso a algún procedimiento que les facilitara o les brindara la oportunidad de hacer formalmente dicha solicitud, hecho que contribuyó a debilitar la voluntad de no regresar a Colombia⁽¹¹⁹⁾.

Las autoridades locales y colombianas decidieron que los "desplazados colombianos en tránsito" serían repatriados por el puesto fronterizo de "Puerto Santander", a partir del 13 de junio. El gobierno colombiano garantizó que su paso por Cúcuta sería por dos días, mientras que organizaban el despliegue de un operativo de seguridad para el traslado a su lugar de origen. Finalmente, todos los desplazados decidieron regresar y no pedir refugio⁽¹²⁰⁾.

Durante el mes de junio otros dos grupos de desplazados se dirigieron hacia la frontera con Venezuela. Al primero, el Ejército aplicó una medida de devolución automática desde el mismo punto de ingreso y los desplazados del segundo grupo, del que hacían parte indígenas de la etnia Barí, fueron tratados como "invasores" aplicándoles el mismo tratamiento. Las acciones de asistencia humanitaria, asesoría legal y protección se redujeron ostensiblemente hasta ser por completo negadas.

La desproporción entre la magnitud del desplazamiento y el número de personas que permanecieron en los alojamientos temporales de Cúcuta se ha relacionado con el hecho de que la población desplazada de La Gabarra tenía allí, en su mayoría, un carácter flotante. La condición de desarraigo permanente de estas personas y la dificultad para dirigirse a las autoridades cuando sus ocupaciones pueden ser consideradas como ilegales⁽¹²¹⁾, podría estar mostrando un vacío en los mecanismos de acceso a los programas de asistencia y protección para los desplazados. Además, es una limitación grave para el proceso de organización de las comunidades en la búsqueda de soluciones de fondo para las causas generadoras de desplazamiento.

Anexo 3

La comunidad Êbêra del Alto Sinú

El embalse de Urrá (departamento de Córdoba) es un proyecto multipropósito cuya finalidad es la generación de energía eléctrica y el control de las inundaciones en la cuenca del río Sinú. Ha sido un proyecto muy cuestionado desde el punto de vista financiero, técnico y ambiental.

La cuenca del río Sinú tiene especial importancia por articular ecosistemas de importacia biológica y socio cultural. La parte alta corresponde al Parque Nacional 'Nudo de Paramillo', de características únicas en el continente, donde habitan grupos indígenas de la etnia Êbêra-Katio. En la parte media, existía una fuerte tradición indígena (etnia Zenú) y campesina de aprovechamiento de las inundaciones periódicas alternando la agricultura con la pesca. En la cuenca baja hay importantes extensiones de bosque de mangle, que han sido aprovechadas para la extracción forestal y la pesca.

Los sistemas de producción se caracterizan por un fuerte componente comunitario, adaptaciones complejas a los ciclos naturales y el aprovechamiento sostenible de los recursos. Cuando se planteó el proyecto de Urrá, ya existía una constante presión de los terratenientes para desecar progresivamente las ciénagas y apropiarse de esos terrenos considerados como baldíos. A pesar de la insistencia de diversos sectores sociales para que se reconozca la importancia biológica de las inundaciones periódicas y la riqueza que representan para los habitantes tradicionales de la cuenca, ha primado un concepto desarrollista que concibe a las inundaciones como calamidades y considera prioritaria la regulación del caudal para sustentar otros usos del suelo, como agroindustria y ganadería, que sí tendrían relevancia económica para la región.

Después de varios lustros de atraso, y habiendo sido descartada una de las fases del proyecto, el Gobierno reactivó la construcción de la represa en 1992 argumentando la necesidad de fortalecer el sistema de generación de energía eléctrica del país. En realidad, aquella fue una crisis de disponibilidad de energía como consecuencia de la sequía por el 'fenómeno del niño'. Esto coincidió con el proceso de cambios en la legislación ambiental derivados de la constitución de 1991, que conducirían al mecanismo de las licencias ambientales previas y las consultas con las comunidades afectadas por proyectos de infraestructura.

El proyecto comenzó a construirse en 1996, bajo el amparo de una licencia parcial, generando de inmediato impactos negativos sobre las especies del río y obligando a la reubicación de varios poblados de pescadores. Las viviendas y terrenos otorgados como compensación no permitieron a estas comunidades reconstruir sus actividades económicas, generando empobrecimiento acelerado y un proceso grave de fragmentación social. Con el proyecto desaparecerán 7.400 hectáreas de cultivo; 417 de ellas, en el territorio êbêra, son las tierras más fértiles. A partir del momento en que el río fue desviado, se han perdido entre 30.000 y 50.000 toneladas de peces.

Según datos del censo de 1995, el pueblo êbêra-katío del alto Sinú está conformado por unas 444 familias (2.500 personas). En 1998, los cabildos indígenas interpusieron una acción de tutela buscando el respeto a los procedimientos de consulta, indemnización y compensación establecidos por la Ley. La Corte Constitucional amparó los derechos de las comunidades y ordenó a la empresa propietaria del proyecto realizar consultas y negociaciones con las comunidades afectadas. En sentencia posterior, la jurisprudencia se extendió a las comunidades campesinas de la cuenca media. Con la sentencia, se suspendió el llenado del embalse y se conminó al Ministerio del Medio Ambiente a no conceder licencia para esta fase y la de operación del complejo, mientras no se llenaran los requisitos de ley⁽¹²²⁾.

A finales de diciembre pasado tres asesores del Cabildo Mayor que hizo parte de actividades de apoyo en la negociación de participación en beneficios (1996) y en el proceso de presentación de la tutela, abandonaron el país por amenazas reiteradas de los paramilitares. Unas semanas después de que no fuera posible llegar a un acuerdo sobre participación en beneficios, la casa de gobierno de la comunidad fue incendiada por manos criminales.

En 1999, grupos paramilitares amenazaron con masacres a las comunidades Karagabí, Kiparadó y Widó (en el municipio de Tierralta); sus integrantes recibieron la orden perentoria de desalojar esos territorios en un plazo de tres días, lo que ocasionó el éxodo de muchos indígenas. El 31 de enero, los paramilitares asesinaron a un miembro de la comunidad que manejaba una embarcación en el río Sinú y justificaron el hecho aduciendo que las comunidades habían brindado transporte a la guerrilla cuando ésta asesinó meses atrás a dos comerciantes de madera. También hicieron conocer una lista con los nombres de varios líderes declarados como objetivo militar.

Según denuncias de la Organización Nacional Indígena de Colombia -Onic-, desde el 31 de enero, las autodefensas hicieron retenes en el sector conocido como Gallo, corregimiento de Frasquillo a orillas del río Sinú, retuvieron a varias personas y quemaron 14 lanchas. Según los testigos, el grupo de las Autodefensas Unidas de Córdoba y Urabá -ACCU-, compuesto por más de 200 hombres, les dijo a los retenidos que esa acción era una represalia contra los auxiliadores de las Farc que el 28 de diciembre ayudaron al grupo insurgente durante el ataque al campamento de Carlos Castaño, en El Diamante (Tierralta). El 10 de febrero fueron encontrados los cadáveres de dos personas secuestradas durante los retenes.

La Asociación para la Defensa de los Pueblos Amenazados, con sede en Alemania, denunció que el secuestro de los indígenas en Frasquillo ocurrió un día después de que un grupo de paramilitares amenazara a varias familias de indígenas de Kiparadó. Los paramilitares argumentaron que las familias debían salir porque, obedeciendo a un pedido de la comunidad, el grupo no habían podido continuar sus acciones armadas en esa zona del país. Indicaron a los indígenas por donde salir de la zona, sin pasar por el sector de Tierralta.

En marzo de 1999, la Defensoría del Pueblo informó sobre diez casos de asesinatos, torturas, desalojos y otros atropellos contra los êbêra-katío del río Verde y el resguardo de Iwagadó en el alto Sinú, por parte de guerrilleros y paramilitares. El organismo hizo un llamado a la guerrilla y a los paramilitares para no involucrar en el conflicto armado a la comunidad êbêra-katío de Tierralta (Córdoba) e Ituango (Antioquia). Según ese organismo, los indígenas del alto Sinú sufren continuas violaciones de sus derechos humanos y civiles, incluso siendo obligados a militar en las filas de los grupos armados. Los êbêra denuncian hostigamientos y quemas de víveres por parte de las ACCU, así como intimidaciones del V frente de las FARC.

El 24 de abril fue asesinado por desconocidos Lucindo Domicó Cabrera, líder de la comunidad Êbêra Katío del Alto Sinú y asesor de los Cabildos Mayores de Río Verde y Río Sinú en el área de salud. Era uno de los cuatro negociadores y consejeros principales de los Cabildos en el proceso de negociación con la empresa Urrá s.a. y trabajó por el reconocimiento de los derechos de la comunidad en la construcción del proyecto hidroeléctrico. Cuatro hombres con los rostros cubiertos, presuntamente paramilitares, ingresaron a la habitación del indígena en el municipio de Tierralta y le propinaron ocho impactos de bala. Otros dos líderes de la comunidad, recibieron amenazas en Tierralta luego del asesinato de Lucindo. Debieron salir de la zona y deben mantener contínuos desplazamientos a otras regiones del país.

En abril de 1999, la Asamblea de Gobernadores del pueblo Êbêra-Katio hizo una declaración pública sobre el conflicto armado en el sentido de no tener compromisos con ninguno de sus actores legales o ilegales. También rechazaron las presiones y amenazas que han recibido en momentos previos a la consulta con la Empresa Urrá S.A. y reiteraron su preocupación por los señalamientos agresivos que han recibido de varios sectores sociales de la región, calificándolos como enemigos del progreso de la Costa Atlántica. Los Êbêra han sido acusados de ser responsables por los daños que provocan las inundaciones, de entorpecer las negociaciones y hacer un manejo doloso de los recursos destinados a los indígenas. Se asocia la posición de los Êbêra con los intereses de los grupos guerrilleros, generando un clima de zozobra y estimulando las amenazas en su contra.

En mayo de 1999, los 2.500 miembros de la comunidad Êbêra Katío del departamento de Córdoba, hicieron un pronunciamiento de opinión solicitando asilo político a España. Argumentaron que están siendo vulnerados sus derechos a la vida y al territorio, y se encuentran desprotegidos en medio del conflicto armado entre guerrillas y autodefensas. Con la solicitud quisieron transmitir a la opinión pública que preferían el exilio a ser unos desplazados más en Tierralta o Montería.

Un líder êbêra y dirigente de la Onic, señaló que los problemas para la comunidad se desencadenaron con el proyecto hidroeléctrico de Urrá. Por una parte, los indígenas tendrán que reubicar sus sitios sagrados, cambiar las prácticas de pesca y esquivar a los extraños que llegaron a su tierra. Por otra parte, reciben presiones de los políticos, la empresa y los actores armados. Ante los señalamientos de uno y otro bando, decidieron declararse neutrales.

En mayo de 1999, la comunidad Êbêra Katío planteó incluir en la agenda de negociación con Urrá S.A., que el Estado les garantice el derecho a la libre movilización dentro de su resguardo. Esto implica el no tener que desplazarse a otras zonas del país ni al exterior como consecuencia de los enfrentamientos que libran los grupos armados en su territorio.

El representante del resguardo Karagabi, expresó incertidumbre sobre lo que pueda pasar después de las negociaciones, teniendo en cuenta que en su etapa previa y de consulta interna han sido asesinatos tres dirigentes de la comunidad y existen amenazas contra otros líderes indígenas. Los gobernadores, jefes tradicionales y alguaciles indígenas tiene instrucciones para no tomar parte, bajo ninguna circunstancia, en el conflicto armado.

El 1º de octubre de 1999, las AUC enviaron una carta a los ministros de Minas, Medio Ambiente, Interior, al presidente de Urrá S.A. y a varios senadores de la Comisión Quinta del Senado, exigiendo la autorización para el llenado del embalse. En la comunicación sostienen que la posición de la comunidad indígena obedece a la infiltración de la guerrilla por medio de dirigentes y asesores y amenazan con "no permitir" que eso ocurra. La licencia ambiental fue aprobada el 6 de octubre, con base en un decreto presidencial para la supresión de trámites.

La licencia no tiene en cuenta medidas de protección sociales y políticas como consecuencia de la potenciación del conflicto armado por causa de la obra. La transferencia de recursos a las comunidades por parte de la Empresa las ha convertido en objetos de presión de los grupos armados para obtener 'contribuciones'. Asociado a ello, está la atracción que significa la infraestructura en operación para los grupos armados que la consideran un objetivo militar.

Una porción minoritaria de la comunidad, los Êbêra del río Esmeralda, aceptó los ofrecimientos hechos por la empresa durante la negociación. El Gobierno ha presentado este resultado como expresión de una voluntad mayoritaria para descalificar los argumentos de las comunidades de los ríos Verde y Sinú (70% de la población). Estas consideran que las áreas de ampliación del resguardo ofrecidas como compensación por la zona que va a quedar inundada, no tomaron en cuenta las propuestas de la comunidad, son tierras de mala calidad que no brindan condiciones de seguridad alimentaria y, por otra parte, se están ofreciendo a los indígenas a título individual desconociendo el carácter colectivo del territorio. De hecho, en estas zonas han estado asentados campesinos colonos que ya abandonaron la producción. Allí sólo se podrían adelantar actividades de recuperación forestal.

Las comunidades que no aceptan la negociación argumentan que la indemnización o compensación por los impactos sociales y económicos del proyecto no deben ser en forma de aportes monetarios individuales, pues esto amenaza la estabilidad de su cultura. Los recursos disponibles se deberían invertir en proyectos productivos y de fortalecimiento de la estructura comunitaria. En el momento, se ofrece $45.000 mensuales a cada persona, lo cual es muy inferior a lo que pueden ganar por jornales. La empresa también ofrece una prima de reasentamiento. La autoridad ambiental de Tierralta viene otorgando, en forma muy laxa, licencias para extracción de madera. Esto ha sido aprovechado por la minoría del río Verde, a pesar de los daños ambientales que conlleva, en parte por el incumplimiento de los compromisos del Gobierno.

El proceso de llenado del embalse, iniciado el 18 de noviembre, avanzó en forma acelerada por la intensidad del periodo de lluvias. Debido a la contaminación del agua con la biomasa no retirada, han surgido plagas de insectos vectores de infecciones y diversos brotes de enfermedades. Entre las más graves que se han reportado están: paludismo, dengue hemorrágico y tuberculosis. 136 indígenas que viven en la zona aún no han sido reubicados; sus viviendas, cultivos y caminos veredales han quedado destruidos; también han sido cubiertos sitios sagrados y de importancia ritual. Ha perecido una gran cantidad de fauna silvestre y la mortalidad entre los animales domésticos es severa. Por el estancamiento del caudal, se han perdido las fuentes de agua potable. Aguas abajo de la presa, los ríos y cieánagas han comenzado a perder nivel.

En vista de la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre sus demandas, 170 indígenas la comunidad del alto Sinú y 21 campesinos pescadores de la cuenca baja decidieron marchar 800 kilómetros para protestar en la sede del Ministerio del Medio Ambiente y entrevistarse con los ministros de Minas e Interior. La Defensoría del Pueblo reafirma que el proceso de consulta con los indígenas no fue concluido en forma legal ni adecuada. Las demandas se refieren a las deficiencias en el estudio de los impactos, el manejo ambiental y los planes de contingencia, así como a las presiones de los paramilitares y las amenazas sobre dirigentes y negociadores. No se ha hecho una cesión oficial del territorio indígena que autorice su uso para el proyecto hidroeléctrico ni se ha establecido una participación en los beneficios del proyecto.

El Ministro del Medio Ambiente asegura que la licencia ambiental cumple con lo indicado por la Corte Constitucional. El 28 de diciembre de 1999, un acto administrativo del Ministerio de Minas ordenó disminuir el nivel de agua de la represa mientras se completa el Proyecto de Reasentamiento que busca garantizar la seguridad física, de vivienda y alimentaria de las familias afectadas. También se ordena a la empresa Urrá S.A. entregar informes periódicos para constatar que las aguas no invadan el territorio del resguardo. Con esto se confirma la deficiente estructura de monitoreo sobre las condiciones hidrológicas, que es fundamental para que el proyecto cumpla sus propósitos de regulación del caudal en toda la cuenca.

El 14 de diciembre de 1999, 170 miembros de la comunidad indígena emprendieron una marcha hasta Bogotá, en protesta pacífica para exigir el cumplimiento de los mandatos legales que protegen la integridad de su cultura. El 31 de diciembre de 1999 esta comunidad recibió el nuevo milenio en el jardín del Ministerio del Medio Ambiente donde esperan pacientemente una solución a su problema, mientras reafirman su posición de resistencia decidida al desplazamiento.